Тезис о том, что контроль не представляет сам по себе первичной деятельности, не вызывает возражений формального характера. Бесспорно, он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля. Но следует уточнить, что это не означает, однако, что контроль не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля состоит "в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего органа, должностного лица".(7) Изложенное не следует понимать в узком смысле, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных.

Целенаправленность контроля заключается в том, что в процессе его выявляются результаты воздействия правовых норм на объект, допущенные отклонения от требований правовых норм, причины этих отклонений, скрытые тенденции развития отношений, а также определяются пути преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы управления. Контроль играет роль барьера, направляющего весь процесс исполнения к установленным нормативными правовыми актами идеальным требованиям.

Все вышеизложенное дает основание считать функцию контроля многоцелевой, поскольку она включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.

Именно показанное специфическое назначение контроля позволяет говорить о его самостоятельности, отделяет его от других видов деятельности не только в научном, но и, что важно, в организационном плане как при создании специальных контрольных органов, так и при определении их компетенции. Данные органы практически не выполняют других, кроме контроля, государственных функций (Контрольно-счетная палата края, контрольно-ревизионное управление Минфина РФ в Краснодарском крае, Северо-Кавказское таможенное управление, Государственная налоговая инспекция по Краснодарскому краю и т.д.). Обособленность функции контроля, однако, не следует понимать как абсолютную, она конечно относительна, органы контроля в той или иной мере интегрированы в управление общественными процессами. Это выражается в том, что органы, осуществляющие контроль обязательно подчинены государственному органу общей компетенции. Кроме, впрочем, двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты РФ и Уполномоченного по правам человека.(17) Хотя и они имеют органы, которым подотчетны, но не подчинены.

Компетентность и конкретность в управлении без контроля невозможны. Управлять РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием конкретно - значит управлять на основе достоверной информации, располагая которой, можно своевременно заметить недостатки в нормативных правовых актах, препятствия на пути к цели, в них изложенной, преодолеть их, скорректировать правовые нормы и управленческие решения, приведя их в соответствие с объективными изменениями в жизни общества, выработать наиболее целесообразные решения различных общих и специальных вопросов государственной жизни. Без контроля, особенно парламентского, нельзя говорить о правильной перспективе в работе, ибо, не зная действия или бездействия правовых норм на общественные отношения, невозможно правильно предвидеть перспективы развития отношений в той области, где проведено регулирование, а, не опираясь на предполагаемые последствия действия правовых норм, нельзя их принимать, а на их основе руководить, управлять.

Контроль поможет отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику и социальную сферу, о тех , которые слабо на неё влияют и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективного механизма их реализации. Кроме отмеченных, контролю как функции управления присуща еще и та специфическая черта, что эта функция осуществляется всеми государственными органами, независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют. Объем контрольной деятельности, формы и методы ее проведения зависят от сферы и отрасли управления, а также от места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма.

В Краснодарском крае, например, контрольные функции имеют в соответствии с действующим законодательством:

1 .Законодательное Собрание Краснодарского края в пределах компетенции, определенными статьями 34 и 69 Устава Краснодарского края и п.4. статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ."

2. Контрольно-счетная плата Краснодарского края в пределах полномочий, определенных Законом Краснодарского края "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края". Это внешний государственный контроль, и осуществляют его, как видим, государственные органы, создаваемые и действующие независимо от исполнительной власти. Нередко в литературе этот вид контроля называют еще парламентским контролем.

З. Администрация Краснодарского края и руководители всех ее структурных подразделений в пределах своей компетенции (контрольно-аналитическое управление; департамент по финансам, бюджету и контролю; департамент экономики и прогнозирования; департамент сельского хозяйства и продовольствия и т.д.) В системе исполнительной власти, дополнительно к внешнему, осуществляется еще и внутренний контроль; его реализуют органы, создаваемые самой исполнительной властью.

4. Федеральные государственные органы и службы, имеющие свои структурные подразделения на территории Краснодарского края. В особую группу здесь следует выделить правоохранительные и судебные органы; подразделения министерства по налогам и сборам; налоговой полиции; федерального казначейства; контрольно-ревизионное управление Минфина РФ в Краснодарском крае; Комитет по управлению государственным имуществом Краснодарского края. Всего на территории края действует около 30 таких структур, контролирующих, кроме функциональных объемов, еще и соответствие деятельности власти субъектов РФ и органов местного самоуправления провозглашенному политическому курсу, его истинную направленность, осуществляя оценку всей совокупности действий власти. Это ведомственный федеральный государственный контроль.

5. Представительные органы местного самоуправления муниципальных образований (их в крае 48) в пределах компетенции, определенной Уставом муниципального образования, на основе действующего федерального и краевого законодательства. Это внешний контроль на муниципальном уровне. Проводится на уровне муниципальных образований и внутренний контроль.

Как видим, контролирующих органов достаточно. Жизнь сегодня предъявляет дополнительные требования к процессу конкретизации функции контроля применительно к каждому уровню управления, к каждому из указанных государственных и муниципальных органов.

Исследования в этой области однозначно свидетельствует о том, что найти оптимальные варианты распределения этой функции между органами и избежать в процессе конкретизации параллелизма и дублирования пока не удалось.