Материалы комиссии[99] показывают, что ее создание и деятельность были результатом гораздо более сложных процессов, чем влияние «бироновщины».

Во-первых, она имела свою предысторию, так как планировавшаяся первоначально в 1727 г. воинская комиссия должна была рассмотреть вкупе состояние флота и армии. Во-вторых, далее в царствование Анны Иоанновны до нее по меньшей мере дважды предпринимались попытки обращения к нуждам флота.

Именной указ 15 декабря 1731 г.50 (появившийся через два дня после предложения сенаторов), которым предписывалось « .к прибытию Нашему в Санкт-Петербург все к тому надлежащие об оном флоте ведомости всеконечно изготовить, дабы тотчас и неотложно в оное дело вступить было можно», подтверждает, что инициатива образования комиссии принадлежала, всего вероятнее, Сенату. Это подтверждается и тем, что вскоре после переезда в Петербург 22 января 1732 г. появляется уже и указ о создании самой комиссии о флоте.

Содержание указа прямо демонстрировало преемственность в работе миниховской военной комиссии о сухопутной армии и комиссии о флоте: «Для каких причин Мы запотребно рассудили учредить особливую комиссию для рассмотрения и приведения в порядок сухопутной нашей армии и с каким плодом ко всемилостивейшему нашему удовольствию и государственной пользе оная производится, о том обо всем известно. И понеже в содержании флота и морской нашей силы не меньше нужды, пользы и безопасности нашего государства состоит, того ради . запотребно рассуждено учинить особливую ж комиссию для рассмотрения и приведения в такой же доброй . порядок нашего флота, как корабельного, так и галерного, Адмиралтейства и всего, что к тому принадлежит .»[100].

24 января 1731 г последовал указ о подаче флагманами в Кабинет министров мнений о состоянии флота. Не были в указе четко определены и цели, ставившиеся перед комиссией, но напряженное финансовое состояние русского флота, охарактеризованное в предыдущем параграфе, усугубленное недавним снижением оклада на флот, а также известная правительству низкая боеспособность русского флота, приводили к мысли о необходимости серьезных изменений в его составе, долженствующих укрепить боеспособность флота при одновременном снижении расходов на него. Главой комиссии был назначен А. И. Остерман.

Первой стадией подготовительных работ комиссии стало, очевидно, изучение состояния флота на конец 1731 г. по двум комплексам ведомостей: 1) затребованному у Сиверса уже указом 6 ноября 1731 г.54 и 2) поданному по силе указа 15 декабря 1731 г., дававшим в совокупности довольно подробную картину личного состава, расходов на флот и состояния корабельной части.

На конец 1731 г. русский корабельный флот числил в списках 50 судов[101]: 36 линейных кораблей, 12 фрегатов и 2 шнявы.

Два первых доношения комиссии, возглавляемой Остерманом, были поданы уже 28 февраля 1732 г. Первое из них касалось строительства каменной гавани в Кронштадте. Строительство должно было начаться с весны 1732 г., поэтому требовалось принять срочное решение.

Второе доношение касалось основного вопроса — о корабельном штате, который комиссия решила оставить в числе 27 линейных кораблей, определенном Петром.

К этому обсуждению был подготовлен специальный документ, докладывавшийся, вероятно, императрице, который условно можно назвать «Рассуждением о принципах содержания флота» Документ давал представление о том, исходя из каких условий определялось предназначение флота в системе вооруженных сил русского государства. «Оборона государственная учреждается не только по силе государственной, но и больше и наипаче по препорции тех опасностей или неприятельских нападений, которые с какой стороны приключиться могут. Оная препорция берется от силы тех государств, от которых или по соседству, или по каким иным причинам такие неприятельские наступления быть могут»[102].

«Рассуждение» исходило преимущественно из того, что корабельный флот нужен России прежде всего для обороны собственной территории, а также для обеспечения наступательных действий сухопутной армии в случае нужды и на шведской территории, перебрасываемой туда галерным флотом; в этом последнем случае функции корабельного флота сводились к прикрытию галерного.

«Рассуждение» в определенной степени обобщило мнения флагманов, однако в нем есть то, чего не хватает большинству из них — обоснование необходимости определенной структуры и размеров флота исходя из условий, их определяющих. То есть в нем фактически в основных чертах, пусть и не очень совершенно, сформулирована военно-морская доктрина России, исходящая в основном из оборонительных функций флота и принципа соответствия силам вероятного противника. Учитывая отсутствие ее во мнениях флагманов, а также тот факт, что дипломатия, как ни одна из отраслей государственной деятельности, требует четкого учета целей, программы действия, внимания к соотношению сил и средств, мы могли бы высказать предположение о вероятной значительной роли в составлении ее Остермана. Однако, поскольку сам документ вероятнее всего является докладом Сената, его влияние могло идти скорее через Воинскую морскую комиссию (ВМК), в которой он председательствовал, чем через Кабинет министров.

Обсуждение мнений ВМК в Сенате проходило несколько иначе, чем в случае с Воинской сухопутной комиссией. Сенат уже полностью утерял свое обособленное положение, и после присылки в него первых доношении комиссии даже затребовал указ: имеет ли он право рассматривать их? (В случае с Воинской сухопутной комиссией у сенаторов даже мысли такой не возникало.) Получив утвердительный ответ императрицы, подчеркивающий обычный статус комиссии (хотя во главе ее стоял могущественный член недавно созданного Кабинета А. И. Остерман), Сенат в дальнейшем пропускал доношения комиссии без серьезных замечаний, чаще всего просто утверждая их.

Несомненными достоинствами реформы было упрощение структуры, ликвидация множественности звеньев управления, что (так же как и введение постоянного состава управления коллегией и ее отдельными подразделениями), в конечном счете, делало его более гибким и эффективным.

Однако новая структура ограничивала принцип коллегиальности в управлении, заменяя его единоначалием (хотя, конечно, следует признать, что реально принцип коллегиальности в силу сложившихся в обществе отношений осуществлялся в гораздо более узких рамках, чем был формально декларирован).

Остерман прекрасно видел ту сторону реформы, которая была направлена против коллегиального принципа в том его виде, в каком он реализовался в петровских коллегиях, и выдвинули ряд контраргументов: 1) из недостатков петровской организации коллегии (непостоянства состава и т. д.) выводились преимущества экспедиционной формы ведения дел с постоянным руководством экспедициями; 2) понимая, что единоначалие в экспедициях приведет к отсутствию беспристрастности в коллежском собрании, состоящем из их директоров, Остерман представлял, что принцип коллегиальности нарушается не до конца, так как общее собрание определяет основные направления деятельности экспедиций и контролирует выполнение в них принятых им решений[103].