Из того круга вопросов, который поднимался на заседаниях Сената весной 1730 г., внутриполитический курс был дополнен обсуждением условий приватизации уральских казенных металлургических заводов.

Правительственная программа, изложенная А. И. Остерманом в 1740 г. в записке, представленной Анне Леопольдовне, повторяла пункты внутриполитической программы, сложившейся в 1730-1731 г[90]. Еще очевиднее это в другом документе А. И. Остермана, представляющем собой, очевидно, план этой записки[91].

Тем не менее даже частичная реализация отдельных аспектов этого внутриполитического курса, очевидно, оказала стабилизирующее воздействие на развитие страны.

Наиболее активные попытки этой реализации пришлись на 1731-1732 гг. В дальнейшем как процесс дополнения внутриполитической программы, так и усилия по воплощению уже сформулированного затормозились. Вероятнее всего, это было вызвано комплексом причин: 1) начали проводиться в жизнь отдельные ее пункты и правительство ожидало проверки их практикой; 2) основное содержание ее уже было сформулировано и новых идей, если не считать возможных попыток сокращения сроков и изменения условий дворянской службы, не появлялось; 3) спал накал борьбы в обществе, стимулировавший постановку внутриполитических проблем; 4) само общество стабилизировалось, явно возросла роль двора и фаворитизма во внутренней жизни страны, упрочение позиций которых не стимулировало потребности в осмыслении внутриполитического курса; 5) определенную роль, вероятно, сыграло и разочарование от первых попыток его реализации. Сильнейшим фактором, стопорившим серьезную работу над проблемами внутренней политики, стала затем русско-польская (1733-1735) и, главным образом, русско-турецкая война 1735-1739 гг. Но, как представляется автору, свою лепту в этот процесс внесли и особенности функционирования центральных правительственных органов.

Кабинет министров возник не на пустом месте, а имел предшественников в виде «особого секретариата или совета при особе императрицы», слухи о функционировании которого, передаваемые иностранными дипломатами, мы уже неоднократно отмечали. Авторами идеи его создания Бирон называл Остермана и Левенвольде; по словам Миниха, именно он на излете своего фавора склонил императрицу принять предложение Остермана об образовании кабинета[92].

Указ 18 октября 1731 г., которым создавался Кабинет[93], не определял четко ни его компетенцию, ни его структуру, говоря только, что он должен докладывать императрице о всех важнейших государственных делах и собираться для работы при дворе несколько раз в неделю. Было решено собираться два раза в неделю, но фактически заседания проходили чаще. Лишь на втором его заседании 4 ноября был поставлен вопрос о взаимоотношениях с Сенатом и о издании указа с объявлением о создании Кабинета[94], но этот указ 10 ноября[95] был еще менее информативен. Поэтому компетенция нового учреждения долгое время оставалась неясной, и Сенат, получивший только 9 ноября указ об образовании Кабинета и о подаче в него необходимых ведомостей[96], еще 13 декабря запрашивал Кабинет: считать ли его членов сенаторами? Компетенция нового учреждения определялась постепенно, в ходе решения практических вопросов.

А. Н. Филиппов, отметивший эти особенности нового учреждения, сделал вывод о расширении с течением времени полномочий Кабинета и выделил в его развитии три периода: 1) 1730-1735 гг.; 2) 1735-1740; 3) 1740-1741 (Кабинет в регентство Анны Леопольдовны). Третий период, действительно, был периодом реорганизации Кабинета, изменения его структуры, выразившегося в разделении на департаменты, задуманного, однако, еще в 1739 г. Несомненно также, что и полномочия Кабинета к 1735 г. расширились.

Кабинет получал исключительное положение в государственной системе, значительно увеличивал свою власть и по компетенции уравнивался с ВТС. Трактовка эта юридически почти безупречна, но это косвенно оценивается Филипповым как результат какой-то долгой и напряженной борьбы Кабинета за власть. Представляется, что подобной борьбы, скорее всего, не было (хотя конфликты Сената с Кабинетом из-за полномочий вполне могли иметь место), а указ 9 июня 1735 г. мог иметь и совершенно обыденные причины для появления.

Сам текст указа мотивировал его издание необходимостью избежать ложно объявленных словесно именных указов, в связи с чем и пытался дать четкое определение: что есть именной указ. Оригинал указало не позволяет увидеть в нем акт, которому придавалось важное значение: это черновик с поправками, написанный двумя разными почерками на осьмушке обычного для книг Сената листа, первоначально даже не содержавший текста о принятии за именные указов, подписанных всеми тремя кабинетными министрами — это, как дополнение, внесено в него в виде поправки на полях.

Кабинет из трех кабинетных министров (первоначально — А. И. Остермана, Г. И. Головкина, А. М. Черкасского) фактически большую часть времени состоял только из двух. Г.И. Головкину в 1732 г. шел уже 73-й год, в январе 1734 г. он скончался292, и до апреля 1735 г., целый год, Кабинет состоял из двух лиц. После смерти назначенного туда возвращенного из ссылки П. И. Ягужинского 6 апреля 1736 г., еще два года, до 30 апреля 1738 г. (назначения А. П. Волынского кабинет-министром) он снова состоял только из Остермана и Черкасского.

Возможно, сначала в его работе участвовал и Миних. Его сведения о том, что Анна Иоанновна считала его членом Кабинета, и участие в его работе подтверждаются записями в журналах Кабинета, а также саксонским посланником Лефортом в донесении 28 февраля 1731 г.[97] Таким образом, вначале в Кабинете могло быть и четыре члена.

Очевидно, что уже в связи со своей крайней малочисленностью, он вряд ли мог быть слишком активным генератором внутренней политики. Это показывают как журналы Кабинета, зачастую малосодержательные, так и процедура решения многих вопросов. В отличие от ВТС, проделывавшего гораздо больший объем работы, значительная часть работы по государственному управлению (практически весь основной цикл подготовки материалов, собирание справок, непосредственное ведение дела) часто проводилась Сенатом, здесь же готовился и набор первоначальных вариантов решений по ним, обобщающий мнение коллегий и канцелярий. Сенат иногда становился рабочим органом Остермана, своеобразной его канцелярией: Кабинет требовал наведения справок, ведомостей от Сената, мнений по тем или иным делам.

История изучения Воинской морской комиссии показывает, что влияние Остермана на ее учреждение и работу было значительным. Сделав вывод о довольно осторожной политике по отношению к флоту в начале царствования Анны Иоанновны и в общем благожелательно оценив позицию А. И. Остермана по отношению к флоту, исследователи считали[98], что ухудшение отношения к флоту, вызвавшее его упадок, началось со второй половины 1730-х гг. и было прежде всего связано с деятельностью главы флотского ведомства Н. Ф. Головина, теоретически неплохо подготовленного моряка, но человека недеятельного и царедворца, отдававшего предпочтение дворцовым интригам.