Самый общий обзор ее содержания показывает, что на нее оказали влияние как нереализованные до конца аспекты внутриполитической программы последних лет царствования Петра I (необходимость завершения работы над государственным штатом; разработка нового Уложения), так и оформившаяся на рубеже 1726/1727 гг. внутриполитическая программа Екатерины I, включившая, в свою очередь, также и нереализованные до конца части петровской.

В преемственности с программой екатерининского царствования нас убеждают сразу несколько обстоятельств: 1) сходство с теми пунктами, на которые давали ответы верховники в своих записках ноября — декабря 1726 г.[60], легших в конце концов в основу проекта январского манифеста 1727 г.; 2) параллели в самом содержании манифеста 9 января 1727 г.[61] и 3) сходство методов, которыми решались указанные программы.

Пункты 1726 г. предлагали дать ответ на вопросы: «1/ каким образом крестьян в подушных деньгах облегчить; 2/ из каких доходов с того крестьянства по всемилостивейшему благоизобретению снимаемую сумму на содержание армии паки добавить; 3/ как рассмотреть штат; 4/ денежное дело; 5/ юстиц; и 6/ коммерцию выправить»[62].

Методы решения внутриполитических проблем, предложенные 1 июня 1730 г., не отличались оригинальностью. Решались они путем создания новых временных административных структур, преимущественно в форме комиссий. Не говоря о прямом продолжении екатерининских традиций январского манифеста 1727 г., который предусматривал создание комиссий об армии и флоте и о подати, в появлении комиссий нельзя не отметить известной логики и закономерности.

С одной стороны, в сознании Остермана комиссии, специально создававшиеся для решения каких-то проблем, были делом обычным. Например, на апрель 1738 г. в Сенат поступили сведения о имевшихся в 30-х годах 39 комиссиях (31 — центральной и 8 — в губерниях)[63]. Весьма обычным было и создание следственных комиссий по крупным делам.

С другой стороны, обращение к такой форме решения наиболее крупных и неотложных проблем свидетельствует, очевидно, о том, что они не могли быть решены в старых административных структурах из-за их загруженности текущими делами и ориентации всей системы их работы преимущественно на текущие дела. Таким образом, становилось очевидным, что коллегии и конторы неспособны были эффективно решать задачу выработки стратегии в своей основной области. Поэтому появляется в 20-е гг. и действует до середины 30-х гг. первая Комиссия о коммерции, периодически возобновляется деятельность Новоуложенных комиссий; работают Комиссия об армии 1730-1732 гг., Комиссия о флоте 1732-1738 гг.; Комиссия о монете 1730-1731 гг.; несколько раз создается комиссия о сибирских казенных заводах — в 1733 г. и далее. Все это — при сохранении и обычной работе соответствующих коллегий и контор. Не случайно система комиссий сохраняется и действует и в последующее время, при Елизавете и Екатерине. Создаваемые как экстраординарные органы для решения какой-то проблемы, некоторые из них превращались в фактически постоянно действующие государственные учреждения, определявшие долгосрочную политику в своих областях, примером чему могут служить уже упомянутые разновременные Комиссии о коммерции.

Таким образом, внутриполитическая программа, оформленная указами, составленными Остерманом 1 июня 1730 г., демонстрирует в первую очередь отчетливо выраженную преемственность с внутриполитическим курсом предшествующего пятилетия, что обусловливается как сходством экономической ситуации, так и нереализованностью многих задуманных тогда мероприятий.

Конкретный анализ законодательных актов, оформлявших программу 1 июня 1730 г., дает основания для вывода, что они далеко не равноценны и что сама программа отличается некоторой эклектичностью.

Заметнее всего это на примере указа о сочинении Уложения. Казалось бы, и он идет навстречу политическим претензиям дворянства, предусматривая участие выборных от губерний в работе над Уложением, однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что в данном случае указ лишь повторил в общей форме нормы предыдущих указов о составлении Уложения. Работа над новым Уложением шла довольно медленно, и 10 октября 1726 г. Сенат подал доклад, в котором, ссылаясь на исторический прецедент в составлении Уложения 1649 г. с широким участием выборных, ускоривших работу, предлагал и в данном случае использовать сословное представительство, чтобы работа шла быстрее и готовые законченные куски сразу же обсуждались Сенатом[64]. Предложение Сената было доведено до логического конца указом 14 июня 1728 г., в котором норма выборных от губернии определялась в 5 человек[65]. Таким образом, положение о дворянских выборных не являлось принципиально важным для Остермана, что доказывает и история дальнейшей работы над Уложением.

Уже 12 июня 1730 г. Сенат запросил императрицу: « .повелит ли по прежнему Верховного Тайного совета указу к тому Уложению дворян из губерний высылать, или соизволит к тому выбрать здесь из дворян человек 12»[66]. Так как и в дальнейшем высылка дворян из губерний задерживалась, то же решение было повторено и 16 ноября[67], а 10 декабря 1780 г. было решено и вовсе отказаться от использования выборных из дворянства[68]. Следовательно, дворянское представительство не было принципиальным также и ни для Сената, ни для ближайшего окружения императрицы. Все это свидетельствует о механическом включении в программу прежних указов и принципов составления Уложения.

Указ о правосудии также был достаточно общей декларацией необходимости справедливости в суде и приверженности ей императрицы. Традиционность его подчеркивается и в самом тексте ссылками на аналогичные указы о сохранении правосудия Петра I 1714 и 1724 гг., Екатерины I 1725 г. и Петра II 1727 г. Но не исключено, что в данный момент Остерман усиливал и конъюнктурное его значение: настойчивое подчеркивание в тексте принципов справедливости в суде, «решения дел по чистой совести», «не взирая на лица сильных»; демонстративное акцентирование связи с манифестом 17 марта об охранении православия должны были убедить массу дворянства и народа в верности императрицы традиционным идеальным ценностям русского общества, в ее намерениях защищать от произвола «сильных» (т. е. аристократии). Все это лишний раз свидетельствует об авторстве А. И. Остермана, и в 1740 г. в представлении Анне Леопольдовне предлагавшего начать правление с опубликования написанного им манифеста о правосудии, заведомо нереализуемого на практике, но полезного как тактический ход («однакож при всем том Ваше N. N. то иметь утешение будете, что оные [несправедливости] происходят не по всемилостивейшему намерению Вашему, но против воли и приказания; что народ уверен в том, и Бог причтет такие несправедливости не Вам, но производителям оных .»[69]). Поэтому никаких новых институтов и принципов контроля над судом указ не вводил, ограничиваясь лишь общими декларациями.

Столь же неотчетливо был составлен и указ о штате. Он лишь в общей форме обосновывал необходимость рассмотрения специальной комиссией штата всех государственных учреждений, не определяя четко ни цели, ни хотя бы общего направления подобной работы. Не случайно при начале очередного этапа обсуждения штата 11 октября 1731 г. сенаторы вынуждены были гадать об истинных намерениях составителей указа: « .а штат велено рассматривать, видно по всему, для убавки из штату .»[70].