Вероятно, что с этими двумя последними обстоятельствами было связано дополнение программы и еще одним пунктом: 15 марта 1731 г. в Сенате был поставлен вопрос о необходимости проведения Генерального межевания[85]. Постановка этого вопроса также не была заслугой деятелей аннинского времени: он имел достаточно долгую историю в предшествующие царствования и конкретных инициаторов его в данный момент определить нелегко.

Один из проектов о необходимости проведения генерального межевания еще в 1719 г. подал в Кабинет Петра I В.Н. Татищев, представление которого было опубликовано П. И. Пекарским[86].

Другой проект, поданный в Верховный тайный совет (ВТС) Остерману, недатированный и неподписанный, предлагал уже целый комплекс конкретных мер по генеральному межеванию земель: подготовка материалов к межеванию, связанная с реорганизацией Вотчинного архива, составлением генеральных алфавитов на владения; выработка новой процедуры межевания, включавшая полюбовное размежевание земель между владельцами и государственный арбитраж при определении границ владений только при размежевании спорных земель; тщательную фиксацию границ владений в составленных геодезистами планах и картах.

20 марта в Мастерской (Оружейной) палате состоялось заседание, зафиксированное сенатским журналом, состав которого напоминает несколько расширенный состав будущего Кабинета министров: Черкасский, Остерман, Ягужинский и еще несколько лиц. Краткая протокольная запись не дает возможности восстановить содержание и характер обсуждения вопросов, но, очевидно, на нем был поставлен вопрос о восстановлении Ревизион-коллегии и ее значения; вопрос о магистратах; а также о необходимости составления новой Окладной книги. Она представляла собой лишь доходную часть бюджета, расписанную по определенным территориям и статьям дохода, причем включающую лишь косвенные налоги (таможенные, кабацкие и канцелярские сборы), а для подушного сбора по регламенту новой Камер-коллегии 23 июня 1731 г. планировалось иметь свои особые окладные книги[87].

Известно, что в 1731 г. был принят новый камер-колежский регламент, на основании которого создана новая Камер-коллегия. Одной из главных ее целей было составление новой Окладной книги, поэтому одновременно с ней сохранялась и старая во главе с А. В. Макаровым, которая должна была завершить нерешенные дела и выбрать накопившуюся за время своей работы недоимку по сборам, входившим в ее ведомство[88]. Исходя из этого можно сделать вывод, что либо упомянутое заседание дало толчок появлению нового регламента и новой коллегии, либо на нем обсуждался один из первых вариантов камер-коллежского регламента, но при этом обсуждение вышло на более широкий круг вопросов внутренней политики.

Необходимость составления новой Окладной книги вызывалась, вероятно, несколькими обстоятельствами: 1) при составлении старой Окладной книги оклады по отдельным районам были несколько завышены; 2) помимо этого за прошедшие со времени ее составления 6-7 лет экономические возможности отдельных территорий изменились. Но главной причиной было не это: постановка вопроса о необходимости новой коллегии и новой Окладной книги вызывалась большим количеством накопившихся финансовых проблем, общей неупорядоченностью бюджета, незнанием границ и возможностей его доходной части, запаса его прочности при возникновении новых статей расходов.

Планируя составление новой Окладной книги, Остерман, очевидно, надеялся на существенное приращение бюджета за счет неучтенных доходов, рассчитывало по-новому распределить поступление налогов по территориям в соответствие с их экономическими возможностями, чтобы ликвидировать или снизить недоимки. При этом, опираясь на опыт Швеции и Лифляндии, намеревались создать гибкую систему, которая могла бы реагировать на изменение платежеспособности отдельных районов в результате стихийных бедствий, учесть природные особенности регионов и наличие промыслов[89].

1 и 5 апреля состоялись еще два подобных заседания в Мастерской палате с участием Г. И. Головкина, Остермана, Черкасского и Левенвольде.

На заседании 1 апреля поднимался вопрос о составлении окладной книги для Московского уезда по лифляндскому образцу. 5 апреля, очевидно, шло обсуждение варианта нового регламента Камер-коллегии, особенно принципов сдачи сборов на откупа. Но общий обзор содержания всех трех заседаний показывает, что оно значительно шире просто обсуждения функций новой Камер-коллегии: речь шла о финансовой и податной системе в целом. На это указывают как планы восстановления Ревизион-коллегии — органа контроля за расходованием государственных средств, так и вошедшее в новый регламент решение об отмене майской трети сбора подушной, осуществляемого теперь по полугодиям (что, несомненно, облегчало положение крестьян), и обсуждение 1 апреля проекта о замене сбора части подушной натуральными поставками хлебом и фуражом. В той же связи, несомненно, поднимался и вопрос о магистратах как органах, бывших важным звеном в системе обеспечения сбора косвенных налогов. Следовательно, создание новой Камер-коллегии и составление ее регламента послужило лишь катализатором для постановки более широких проблем. Кроме того, подбор возможной кандидатуры на пост ее президента генерировал именно в это время и возникновение описанного выше «дела Румянцева».

Таким образом, сложность финансовых проблем привела Остермана весной 1731 г. к попытке комплексного обсуждения вопросов внутренней политики в ее экономическом аспекте. Это сказалось как на характере обсуждения вопроса о штате, входившего в программу 1 июня, так и на том, что эта программа была дополнена реорганизацией одного из основных центральных финансовых органов страны — Камер-коллегии, выработкой ее нового регламента и решением об упорядочении бюджета страны, что прежде всего отразилось в задаче составления новой Окладной книги. На те же цели упорядочения финансов было направлено и предложение о восстановлении значения Ревизион-коллегии. Связанный с этим новый этап обсуждения податной политики в отношении крестьянства проявил себя в двух акциях: замене сбора подушной по третям года полугодовым в новом коллежском регламенте и постановкой в очередной раз вопроса о замене части подушной натуральными поставками. (Ранее, в конце октября 1730 г., по докладу Воинской сухопутной комиссии, был изменен порядок сбора подушной, который вновь был передан армии.)

Продворянский характер политики нового правительства проявился прежде всего в интенсивной работе по упорядочению земельных отношений, совершенствованию законодательства в этой области в интересах дворянства, что выразилось: 1) в быстрых темпах работы над Вотчинной главой нового "Уложения; 2) в планах проведения генерального межевания и довольно интенсивной практической и правовой его подготовке (прежде всего выразившейся в разработке нового Писцового наказа); 3) в планах реорганизации Вотчинной коллегии с целью обеспечения максимальной эффективности ее работы. Очевидно, катализатором последних мероприятий послужило решение об отмене майората, принятое 9 декабря 1730 г.