Согласно п. 2 ст. 46 Конституции действия (или бездей­ствие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц, принятые ими решения могут быть обжалованы в суде. Суды всех уровней выполняют юрисдикционную функцию, а именно — правосудие, оно включает в себя и проверку законности всех правовых актов, издаваемых различными органами власти и уп­равления. В связи со становлением правового государства пол­номочия судов в этом отношении весьма расширены.

Верховный контроль за соблюдением законности в нашем государстве выполняют Верховный и Высший Арбитражный суды РФ. Самый высший контроль осуществляет Конституци­онный Суд, наделенный полномочиями проверять соответствие Конституции РФ законов, принятых Федеральным Собранием, указов Президента, признавать их незаконными и, следова­тельно, не подлежащими применению. Конституционный Суд, олицетворяющий высшую справедливость и строгое соблюде­ние законности, полностью самостоятелен и не подконтролен каким-либо органам, в том числе высшим органам власти; вы­носимые им решения обжалованию и опротестованию не под­лежат.

Все нижестоящие суды при рассмотрении уголовных, граждан­ских, административных дел тоже выполняют контрольные функ­ции. Их контроль уже не имеет ранга верховного, хотя роль его в укреплении законности и правопорядка в соответствующих регионах весьма значительна. Прокуроры участвуют в рассмотре­нии судами дел и осуществляют надзор за законностью и обосно­ванностью приговоров, решений, определений.

Контроль за соблюдением законности (но не верховный) осуществляют и другие органы государства. Можно выделить три вида контроля и надзора: общий, ведомственный и специа­лизированный.

Общий — это контроль, выполняемый краевой, областной администрацией, а также органами местного самоуправления, не являющимися государственными. Осуществляя руководство на закрепленной за ними территории, они оказывают влияние на все изменения, выявляют различные недостатки, в том числе нарушения законности, и принимают меры по их устранению, предупреждению.

Вместе с тем подобный контроль нередко отражает местные интересы, не всегда соответствующие интересам общегосударст­венным, выраженным в законе. Вот почему в отношении этих органов прокурорский надзор должен быть более действенным и активным.

Ведомственный (внутренний) контроль применяется в сис­теме министерств, ведомств. В силу принципа централизма каждый нижестоящий орган подчиняется вышестоящему, кото­рый руководит им, контролирует качество работы. Проверка же законности совершаемых действий нередко находится на вто­ром плане, а потому правонарушения часто не обнаруживаются. Данный контроль зачастую отражает сугубо ведомственные интересы, а потому и здесь прокурорский надзор должен быть эффективным, оперативным. Являясь межведомственным, он защищает охраняемые законом интересы государства, общества.

Специализированный контроль или надзор касается тех сфер производственной, хозяйственной и иной деятельности уч­реждений, предприятий, организаций, которые связаны со строго определенным режимом работы. Осуществляется он различного рода государственными, ведомственными инспекциями: сани­тарными, ветеринарными, торговыми, автомобильными, техни­ческими и т.д. Инспекторы — это должностные лица, обладаю­щие специальными научными познаниями (врачи, зоотехники, энергетики, инженеры и т. д.). Отношение прокурорского надзора к специализированным видам надзора или контроля двоякое.

С одной стороны, прокуратура при выполнении своих функций не вправе подменять различные инспекции, а при необходимос­ти должна привлекать специалистов для проведения проверок исполнения законов. А с другой — она обязана осуществлять надзор за законностью выполняемых ими функций.

Прокурорский надзор по сравнению с другими видами над­зора и контроля характеризуется следующими особенностями: 1) он является представительным, ибо осуществляется от име­ни и по поручению высших органов власти РФ; 2) по целевому назначению он строго специализированный, что выражается только в надзоре за соблюдением законности, так как прокуро­ры не управляют, а лишь надзирают за исполнением законов; 3) данный надзор имеет широкую сферу действия, ибо распро­страняется на все регулируемые правом общественные отноше­ния; 4) наблюдается определенная ограниченность полномочий прокуроров при выполнении надзорных функций. Они, выявляя нарушения законности, часто не уполномочены самостоятельно их устранять, а потому вынуждены обращаться к компетент­ным органам с требованием о принятии соответствующих мер. Только в виде своеобразного исключения при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предва­рительного следствия прокуроры вправе отменить незаконные постановления следователя или инспектора по дознанию.

§ 5. Направления деятельности прокуратуры

Прокурорский надзор — большая по объему, сложная по со­держанию деятельность прокуратуры. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, объемностью, обширностью российского законодательства, в котором содержатся многочисленные пра­вовые нормы, регулирующие различные общественные отноше­ния (гражданские, семейные, трудовые, государственно-правовые, административные и т. д.). Прокурорский надзор призван обеспечивать строгое и точное исполнение всего действующего за­конодательства и в то же время активно влиять на правомерное регулирование этих отношений. Во-вторых, обширностью круга субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор (государственные и общественные органи­зации, учреждения, предприятия, должностные лица).

При всем единстве прокурорского надзора деятельность по его осуществлению весьма разнообразна: применяются различ­ные средства выявления нарушений законности, используются многочисленные акты прокурорского реагирования. Прокуроры наделены обширным спектром полномочий по выполнению надзорных функций. Квалифицированность и высокая упорядочен­ность осуществления прокурорского надзора обязательно пред­полагают его внутреннюю дифференциацию, подразделение на части с учетом их особенностей.

В литературе выделялись функции прокурорского надзора, называемые основными направлениями и даже отраслями, но без какого-либо обоснования[35]. С принятием Закона о прокура­туре СССР от 30 ноября 1979 г. термины «отрасли» и «функ­ции» вышли из употребления, деятельность прокуратуры ста­ла подразделяться на основные направления, число которых было доведено до десяти. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. выделяются только четыре на­правления деятельности прокуратуры, а в Законе о прокурату­ре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. термин «на­правление» вообще отсутствует, указаны лишь виды ее деятель­ности.

Понятие «направление» иногда толкуется как путь, по которому «прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели, выполняют возложенные задачи, про­водят мероприятия по борьбе с нарушениями законов и пре­ступлениями»[36]. Думается, что подобное определение слишком формально. Оно базируется на буквальном понимании слова «направление», одно из толкований которого — «линия, путь развития»[37]. Для прокурорского же надзора данная трактовка неприемлема, ибо хотя он действительно развивается по мере выявления нарушений законности, их устранения, предупреж­дения, но сам этот процесс не может считаться направлением деятельности прокуратуры. Направления — это различные формы, виды деятельности, характеризующиеся рядом специфических свойств, особенностей. Можно выделить три группы направле­ний: отрасли, комплексные образования и организационные образования.