В литературе прокуратура иногда рассматривается как ор­ган контроля. Например, Е.В. Шорина утверждает, что в си­стеме органов контроля особое место занимает прокуратура[28]. С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль[29]. Наблюдается и другая крайность, когда все виды контрольной деятельности именуют­ся надзором. А.В. Мицкевич утверждает, что надзор помимо прокуратуры осуществляется судом, другими правоохранитель­ными органами, органами управления, общественными органи­зациями[30]. И.Е. Фербер деятельность всех органов государст­венной власти по обеспечению законности именует надзором за соблюдением законов[31]. Сходство терминологии, однако, не означает единства надзорной и контрольной деятельности. Они различны по содержанию, имеют свои особенности.

Как правильно отметила О.Ю. Шубина, понятие контроля шире понятия надзора[32]. Контроль, как правило, осуществляется вышестоящими органами по отношению к нижестоящим и ос­новывается на власти и подчинении. Обычно вышестоящий орган руководит подчиненными ему учреждениями, предпри­ятиями, организациями, поручая им различные задания, прове­ряя точность их выполнения. Контроль таким образом становится элементом руководства, управления определенными про­цессами, происходящими в том или ином регионе. Например, Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 г. на администрацию возложена обязанность обес­печивать выполнение законодательства РФ, решений краевого, областного Совета, осуществлять контроль за их соблюдением на территории края, области (ст. 64)[33].

Контроль характеризуется еще одной особенностью. Реали­зующие его должностное лицо, орган вправе не только выяв­лять различные недостатки, нарушения законности, но и непо­средственно устранять их. Контроль касается и качества рабо­ты, выполняемой подчиненными органами, учреждениями, предприятиями, организациями.

Главная особенность надзора — строго определенная спе­циализация. В качестве его предмета предстает не вся деятель­ность поднадзорных субъектов, а только какое-либо её направ­ление, аспект. Иными словами, надзор — это своеобразный специализированный контроль, но в отличие от последнего он, как правило, не строится на отношениях власти и подчинения. Орган, выполняющий надзорные функции, установив различ­ные недостатки, нарушения законности, часто сам не уполномо­чен их устранить и обращается к компетентным органам влас­ти, управления, должностным лицам с требованиями о приня­тии необходимых мер. В этом отношении типичен прокурор­ский надзор, предназначенный только для борьбы с правонару­шениями в целях обеспечения строгого и точного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреж­дений, предприятий, организаций, а лишь исполнение ими пра­вовых предписаний. И согласно общему правилу устранением установленного прокурором правонарушения по его требова­нию занимается компетентный орган или уполномоченное на то должностное лицо.

По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Кон­ституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществле­ние контрольных функций Советом Федерации, Государствен­ной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституцион­ный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запро­сом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.

Довольно широкими контрольными полномочиями обладает Совет Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 105 Конституции все принятые Государственной Думой федеральные законы в тече­ние пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Рассмотрение выражается в проверке этих нормативных актов не только с точки зрения их соответствия Конституции РФ, но и на предмет целесообразности, полезности для государства и общества. Акт может быть не одобрен Советом Федерации, и тогда создается согласительная комиссия по устранению содержащихся в нем недостатков. После этого закон направля­ется на повторное рассмотрение Государственной Думы. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы (п. 5 ст. 105).

Совет Федерации осуществляет также контроль за деятель­ностью Президента, утверждая его указы о введении военного и чрезвычайного положений (подп. «в» и «б» п. 1 ст. 102). К ком­петенции Совета относится и отрешение Президента от долж­ности (подп. «е» п. 1 ст. 102). Разумеется, реализация указан­ных полномочий предполагает проверку обоснованности этих актов, деятельности Президента как главы государства.

Контрольные полномочия Президента в отношении Совета Федерации и Государственной Думы еще более обширны. Прак­тически все принимаемые этими органами законы ему подкон­трольны. Согласно п. 1 ст. 107 Конституции принятые федеральные законы в течение пяти дней направляются Президенту для подписания и обнародования. Прежде всего, Президент про­веряет их с точки зрения соответствия Конституции, практи­ческой целесообразности и может отклонить, если признает некачественными. Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают отклоненный закон, и если при повторном рас­смотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то под­лежит подписанию Президентом в семидневный срок и обнаро­дованию (п. 3 ст. 107). Но это не означает, что контрольные возможности Президента исчерпаны. Президент может обратить­ся в Конституционный Суд с запросом о соответствии Консти­туции подписанного им закона (п. 2 ст. 125).

В литературе контроль высших органов государственной власти именуется верховным[34]. Прокурорский же надзор явля­ется производным от верховного контроля, ибо осуществляется от имени указанных органов, но имеет иную сферу воздейст­вия, ибо касается органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, министерств и ведомств, органов местно­го самоуправления. В отношении последних верховный контроль может осуществляться постольку, поскольку в этом воз­никает необходимость. Его основное назначение — обеспечение законности в верхах, в центральных органах власти.

В известном смысле верховный контроль осуществляют так­же законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, республик, входящих в ее состав, краев, областей, националь­ных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга, хотя в Кон­ституции конкретных указаний по этому поводу не имеется. Но они руководят подчиненными им органами, а значит, вправе контролировать их деятельность, в том числе соблюдение ими законности.