Объем и характер полномочий устанавливаются законода­телем не произвольно. В литературе отмечается, что полномо­чия государственных органов обусловливаются поставленны­ми перед ними задачами[75]. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопреде­ляя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, кото­рые возлагаются государством на органы прокуратуры. Послед­ние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обя­занности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции в качестве основной части[76].

Компетенция — своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъектив­ные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. Субъективное же право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре — надзор­ные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена не­обходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом инте­ресов различных субъектов, привлечения виновных лиц к от­ветственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия — это не просто связь прав и обязан­ностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федера­ции прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заяв­ления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».

Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государ­ством, поскольку оно предопределило их назначение, возложи­ло на них выполнение строго определенных функций. Склады­вается впечатление, что применительно к различным государ­ственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорны­ми субъектами, ибо присущее его праву долженствование про­является и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесе­ние протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправле­ния в соблюдении законности, следовательно, входящая в пол­номочия прокурора обязанность перед государством как бы ав­томатически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановле­нию, защите. Предположим, гражданин обращается в прокура­туру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компе­тенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанно­стей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на озна­комление в суде с материалами дела и поступившими жа­лобами не может быть отнесено к компетенции прокурора[77]. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обя­занностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по над­зору за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуще­ствлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненуж­ной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора[78]. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значе­нию полномочие суть предоставление кому-либо права на со­вершение каких-либо действий[79]. Правомочие же толкуется как обладание законным правом[80]. Создавая органы, государство пе­редает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же — гражданско-правовая катего­рия. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокурату­ры, прокурорам, а прокурорский надзор — деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия право­выми средствами прокурорского надзора[81]. Средство — это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей[82], а полномочия — предоставляемая государ­ством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномо­чиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск — категории разные. Первая — предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требовани­ем о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая — непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его — пол­номочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий[83]. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутст­вии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах[84]. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях[85].