А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ
Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные — нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.
В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).
Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.
Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.
1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.
2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законности всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами городского значения.
3. Прокуратуры, действующие только как городские, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относится надзор за исполнением законов органами управления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.
4. Городские прокуратуры, приравненные к областным, краевым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.
На разграничение надзорных функций между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных по своей структуре общественных организаций. К ним относятся профсоюзы, потребительские кооперативы и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (например, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется органами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают районные прокуроры; за областными, краевыми — прокуроры областей, краев и т. д.
Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение полномочий по реагированию на нарушения законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или иной орган ему не поднадзорен, следует обратиться к вышестоящему прокурору с просьбой о принятии соответствующих мер. Это нашло четкое закрепление в указании Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитражный суд располагают прокуроры области, края[94]. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомственно областному, краевому арбитражному суду, они обращаются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представлены все необходимые материалы, подтверждающие обстоятельства правонарушения.
Вместе с тем нет правил без исключения. Действующее уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное законодательство наделяет прокуроров районов, городов, их заместителей правом принесения в кассационную инстанцию областного, краевого суда частных и кассационных протестов на незаконные и не вступившие в законную силу приговоры, решения, определения народных судов (ст. 325 УПК; ст. 282 ГПК). Как видим, произошло делегирование полномочий. На правовом положении прокуроров района, города в уголовном и гражданском судопроизводствах отразилась специфика отправления правосудия, которая состоит в предоставлении возможности заинтересованным лицам принимать в нем активное участие. При рассмотрении судами уголовных и гражданских дел подсудимым, защитникам, истцам, ответчикам, третьим лицам, их представителям предоставлен широкий комплекс процессуальных прав по отстаиванию своих требований, возражений, а также право обжалования приговоров, решений, определений в суд второй инстанции. Наблюдается как бы приравнивание к ним и прокуроров. В ГПК прокуроры наряду с другими участниками процесса признаются лицами, участвующими в деле (ст. 29). Поскольку стороны, третьи лица, заявители обладают правом на обжалование незаконных, по их мнению, судебных решений, определений, не вступивших в законную силу, постольку аналогичное право есть и у прокурора. Правда, имеется различие в формах обращения. Заинтересованные лица подают в кассационную инстанцию жалобы, прокурор же приносит протест. Но это различие касается только наименований. По сути же, значимости, целевому значению обе формы равны. Ими возбуждается производство в суде второй инстанции, который, рассматривая их, проверяет законность и обоснованность решений, определений, вынесенных нижестоящими судами.