Необходимость прокурорского надзора связывается и с та­кой целью, как обеспечение единства законности. Единство за­конности есть не только соответствие принимаемых актов зако­нам, но и исполнение их, претворение в жизнь. Конечно, главное для прокуратуры — надзор за исполнением законов, а надзор за исполнением подзаконных актов должен осуществляться по мере необходимости. Противопоставлять же законы подзаконным актам нельзя, поскольку они связаны между собой единством выражения воли государства. Подзаконные акты выносятся на основе и во исполнение законов, в них конкретизируются и до­полняются содержащиеся в законах нормы. В широком смысле слова надзор за исполнением подзаконных актов есть ничто иное, как надзор за исполнением законов.

Обозначим еще одну категорию правовых актов: правопри­менительные. Они названы так потому, что правовые нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах, применяются компетентными органами к конкретным юридическим фактам и определяют связанные с ними правовые последствия: судеб­ные приговоры, решения, постановления административных ко­миссий, комиссий по делам несовершеннолетних и т. д.

В отношении последних прокурорский надзор проявляется двояко: во-первых, в проверке их законности и опротестовании их при несоответствии действующему законодательству; во-вто­рых, в обеспечении реальности их исполнения. Это прежде всего обусловлено тем, что данными актами предписания зако­на доводятся до конкретных исполнителей. В законе содержат­ся нормы, регулирующие отношения между гражданами, учреж­дениями, предприятиями, организациями. В соответствии с эти­ми нормами судебным решением или иным правоприменитель­ным актом физическое или юридическое лицо обязывается совершить требуемое действие. Например, по ст. 80 Семейного кодекса родители обязаны содержать своих несовершеннолет­них детей, в случае уклонения одного из родителей второй обращается в суд с иском о взыскании алиментов. При призна­нии иска правомерным суд выносит решение об удовлетворе­нии заявленных требований. Таким образом предписание зако­на судебным решением доводится до конкретного гражданина — ответчика по гражданскому делу.

Надзор за исполнением судебного решения — это надзор за исполнением закона, на основе которого оно вынесено. Осу­ществление его обусловлено необходимостью реальной борьбы с нарушениями законности. Если правоприменительные акты не будут исполняться и виновные лица не понесут ответствен­ности, то нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан, учреждений, предприятий, организаций окажутся не­восстановленными.

Особенно активным должен быть надзор за исполнением судебных приговоров. Осуществляя уголовное преследование лиц, совершивших преступления, прокуроры принимают меры по обеспечению реальности исполнения определенных судами уголовных наказаний, которые имеют своей целью воспитание и перевоспитание осужденных в духе добросовестного отноше­ния к труду, соблюдения законности, правопорядка.

Прокуратура должна надзирать также за исполнением между­народных договоров, заключенных Россией с другими государствами. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Надзор за исполнением последних осуществляется при усло­вии, что они в установленном порядке ратифицированы нашим государством и приобрели юридическую силу.

Кроме того, прокуратура надзирает и за исполнением ино­странного законодательства, применяемого на территории на­шего государства. Так, в соответствии со ст. 166, 167 Семейного кодекса РФ суд и другие органы при применении норм иностран­ного семейного права обязаны выяснять их содержание согла­сно официальному толкованию, практике применения и доктри­не иностранного государства. Указанные требования относятся и к прокурору, который призван надзирать за их претворением в жизнь.

§ 3. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами

Прокуратура РФ представляет собой единую централизован­ную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законно­сти в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуще­ствления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правово­му положению поднадзорных субъектов. Специфика деятель­ности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой — самой прокуратуры на отдельные виды.

Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функцио­нальных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же пол­номочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которы­ми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компе­тенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.

Самыми широкими полномочиями обладает территориаль­ная прокуратура. Ее компетентность не распространяется толь­ко на те субъекты, которые входят в сферу деятельности спе­циализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граж­дан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзи­рают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в срав­нительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная — в транспортных, приро­доохранная — в организациях, тесно связанных с охраной при­роды; прокуратура при исполнительных учреждениях — в дан­ных учреждениях. Однако такое определение компетенции спе­циализированных прокуратур нуждается в конкретизации.

Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, рес­публики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, — виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.

Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур»[90], определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания каса­ются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках — компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным след­ствием, территориальными органами Федеральной службы без­опасности и пограничной службы. Надзор же в отношении военнослужащих — компетенция военной прокуратуры. Терри­ториальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, до­пустивших нарушения режимов Государственной границы Рос­сии, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.