Из принципа законности вытекает ряд требований, предъяв­ляемых к прокурорам. Они обязаны:

а) глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения;

б) полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений;

в) правильно квалифицировать выявленные нарушения за­конности, что позволит определить все связанные с ними пра­вовые последствия;

г) применять действенные меры по устранению правонару­шений, причин, условий, способствующих их совершению;

д) осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде­ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов[57]. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст­вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициатив­ность прокурорского надзора не может считаться самостоятель­ным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности[58].

В связи с изменениями характера складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Проверки исполнения зако­нов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требую­щих принятия мер прокурором». Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным, эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки бу­дут проводиться в тех органах и организациях, где по имею­щимся в прокуратурах данным допускаются нарушения закон­ности. Но нельзя рассчитывать на случайность поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов, учреждений, предприятий, организаций. Что касается проверки полученных сведений, прокуроры вправе при необхо­димости поручать ее соответствующим органам надзора и кон­троля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение касается только одной отрасли — обще­го надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.

§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры

Непременное условие эффективности и действенности про­курорского надзора — полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятель­ность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить винов­ных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свобод­ны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосо­знания, руководствуясь требованиями правовых норм. У про­куроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации ука­зано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия незави­симо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного само­управления, общественных объединений .». Приведенное опреде­ление принципа независимости полностью соответствует назна­чению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняют­ся только Конституции Российской Федерации и федерально­му закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости прокуратуры в извест­ной степени нарушается уголовно-процессуальным и граждан­ским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осу­ществляет свои полномочия независимо от каких-либо орга­нов и должностных лиц, а с другой — судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разби­рательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ). Аналогич­ные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о не­зависимости прокуроров от органов правосудия[59]. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда[60]. С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суве­ренностью и в отношениях с судебными органами, которые не­правомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязан­ностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разби­рательстве — значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбиратель­стве гражданского дела, что означает возложение на него обя­занности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судеб­ном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в по­следнем решается самим прокурором.

Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, ре­шения, определения в соответствии с принципом независимо­сти на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задавае­мые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости определяется право­вое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризует­ся двумя особенностями.

Первая — прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организа­ций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятель­ность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 За­кона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гаран­тии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государствен­ной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществле­ние надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связа­ны и решениями общественных объединений.