Далее. Прокуроры не вправе постоянно или временно зани­мать должности по совместительству в различных учреждени­ях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти, государственного управле­ния не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представля­ют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и полити­ческих организаций, средств массовой информации, должно­стных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повли­ять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или не­соответствие лица занимаемой должности. По результатам про­верки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость про­куратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные ка­чества прокуроров, глубокое знание действующего законода­тельства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Рос­сийской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граж­дане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обла­дающие необходимыми профессиональными и моральными ка­чествами, способные по состоянию здоровья исполнять возла­гаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового положения прокуратуры со­стоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что по­мешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский над­зор — деятельность властная, но в ограниченных пределах. Про­куроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственно­сти обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению на­рушений законности, императивны.

Что же касается требований по устранению нарушений за­конности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокурату­ра не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно Зако­ну о прокуратуре Российской Федерации прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непремен­ному исполнению, однако в законе предусматривается не ис­полнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций. Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28).

Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения закон­ности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реаги­рования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе выне­сти постановление об отмене следственных актов, дать указа­ния по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным про­курором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организа­ции надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предвари­тельного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступле­ний (п. 5.2)[61]. Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности.

В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учрежде­ний. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения сво­боды, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

§ 4. Принципы централизма и единства прокурорского надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществля­ется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-террито­риальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законнос­ти в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотче­тен вышестоящему с общим подчинением Генеральному проку­рору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целена­правленность. Генеральный прокурор России обеспечивает вер­ховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор — в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с принципом не­зависимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало[62]. Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и дея­тельности прокурорских органов. Если с принципом независи­мости связывается признание их самостоятельности по отноше­нию к различным органам государственной власти и управле­ния, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурор­ского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзор­ных функций. Как показывает практика, в деятельности ниже­стоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость при­нятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким об­разом, централизм, с одной стороны, является средством обес­печения независимости прокуроров, а с другой — способом обеспечения единства законности в государстве.