Возможно еще одно возражение против осуществления про­курорского надзора: предоставление большой самостоятельно­сти регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пре­делах исключительной компетенции вправе принимать норма­тивные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, все­российской.

По Конституции все конституционные и федеральные зако­ны имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах феде­рального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образова­ниях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями закон­ности, принимает действенные меры по восстановлению нару­шенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреж­дений, предприятий, организаций и самого государства, облада­ет высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограниче­ние ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.

В сложившихся условиях возникают острые конфликты меж­ду центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительны­ми органами субъектов федерации часто принимаются норматив­ные акты, противоречащие общероссийскому законодательству[4]. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадле­жит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или измене­нию. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.

Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокурату­ре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществле­нии надзора за исполнением законов не подменяют иные госу­дарственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокура­туры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, кото­рый включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.

В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специали­зированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целост­ность Свердловской области, законность и правопорядок[5]. Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспе­чивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением[6]. Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурор­ские органы, которые контролируют исполнение природоохран­ного законодательства. Далее. В нашем государстве контроль­ные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры[7]. Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.

Прокурорский надзор за исполнением законов должен осу­ществляться самостоятельно, независимо от различных контро­лирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране.

В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Данное предписание ориентирует прокуроров на пассивность в борьбе с правонару­шениями, сведения о которых не поступили, но даже если и по­ступили, прокурор не всегда обязан проводить проверки, по­скольку меры по ним предписано принимать соответствующим контролирующим органам. Безусловно, прокурорский надзор за исполнением законов должно осуществляться целенаправленно и результативно. Проверки необходимы в органах, организаци­ях, допускающих нарушения законности. При этом прокурор не должен ожидать поступления необходимой информации, ему надлежит предоставить право требовать сведения о правонару­шениях от всех органов, располагающих ими. Кроме того, такая информация может быть получена из расследуемых или рассматриваемых судами уголовных и гражданских дел. Например, суд, рассмотрев несколько исков работников о взыскании зара­ботной платы с предприятия, удовлетворил их. Судебные реше­ния дают основания полагать, что ответчиком нарушается законодательство о труде. Таким образом, налицо повод для прове­дения прокурором проверки исполнения законов на данном предприятии.

Надзор за законностью правовых актов может осуществлять­ся по инициативе самой прокуратуры, без поступления каких-либо сведений о их незаконности. Конечно, необходимо прово­дить проверки по жалобам, иным сведениям о нарушении норм права, но главное — инициатива прокуроров по обеспечению законности правовых актов. Несоответствующие действующе­му законодательству правовые акты представляют опасность для государства, общества, граждан. Принятие одного незакон­ного правового акта может вызвать множество правонаруше­ний, посягательств на права и охраняемые законом интересы различных субъектов. Известен случай, когда правительство республики вынесло постановление, которым запрещалось при­нимать на работу иногородних граждан, в результате чего при наличии свободных рабочих мест тысячи людей оказались без работы и без средств к существованию. Пострадали и сами учреждения, предприятия, организации, которые из-за отсутст­вия работников не могли в полной мере выполнять возложенные на них функции. Прокурор республики должен был принять оперативные меры по отмене указанного постановле­ния, не дожидаясь поступления жалоб или какой-либо иной информации о его незаконности.