А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ
Представим себе, что правительство области вынесло незаконное решение. Прокурор приносит на него протест, который поддерживает потом на заседании, становясь участником последнего. Или прокурор предъявляет в суде иск и поддерживает его при рассмотрении дела. В гражданском судопроизводстве он — лицо, участвующее в деле, все его надзорные действия являются процессуальными и входят в качестве составной части в это производство. Но даже когда прокурор самостоятельно устраняет нарушение законности, его действия также составляют неотъемлемую часть деятельности органа, принявшего незаконное постановление. Например, расследование преступлений. Здесь действия прокурора по отмене или изменению незаконного акта включаются в производство дознания или предварительного следствия.
Иными словами, вид надзорных отношений зависит от вида деятельности соответствующих органов, процесса, в котором она протекает, и складывающихся при этом отношений. Можно выделить по крайней мере четыре вида процессуальных отношений, участником которых является прокурор: административно-процессуальные, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, уголовно-исполнительные.
Первый вид складывается при осуществлении общего надзора, т. е. надзора за исполнением законов органами исполнительной власти, управления, контроля и т. д. Их деятельность протекает в рамках административного процесса, и все возникающие в нем отношения, в том числе надзорные, являются административно-процессуальными.
Второй вид — отношения, возникающие при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также при участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Расследование и рассмотрение уголовных дел происходит в рамках уголовного процесса, и отношения, складывающиеся в нем, являются уголовно-процессуальными.
Третий вид — гражданские процессуальные отношения, возникающие при рассмотрении судами гражданских дел. Их активный участник — прокурор.
Четвертый вид отношений формируется при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.
Из всего изложенного следует, что осуществление прокурорского надзора регламентируется различными отраслями права: административным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, уголовно-исполнительным.
Признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью обосновывалось также наличием единого общесоюзного нормативного акта, регулирующего деятельность прокуратуры. Но данный довод совершенно неприемлем. Наличие одного (пусть даже развернутого) нормативного акта не говорит об отдельной отрасли права. Он является лишь источником права, причем различных его отраслей. Например, Верховным Советом РФ был принят Закон об образовании от 10 июля 1992 г.[44] Но разве можно говорить о появлении целой отрасли образовательного нрава, если содержащиеся в нем нормы относятся и к административному, и к финансовому, и к семейному праву. Главное свидетельство наличия отрасли права — единство предмета регулирования и внутренне единая совокупность норм права.
Отсутствие оснований для признания норм, регулирующих прокурорский надзор, самостоятельной отраслью права, видимо, побудило С.С. Алексеева отнести их к разряду «комплексной специализированной отрасли права»[45]. Комплексные отрасли — образования, конечно, искусственные. В них условно объединяются родственные институты различных отраслей права, тогда как последние не претерпевают никаких изменений. С.С. Алексеев также считал нормы прокурорского надзора подотраслью государственного, административного права[46].
Разумеется, часть норм, регулирующих надзорные отношения, входит в административное право (нормы, регламентирующие участие прокурора в административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях). Но ни при каких обстоятельствах в данную отрасль невозможно вместить нормы, регулирующие осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, впрочем, как и другие нормы, касающиеся иных направлений деятельности прокуратуры. Что же касается государственного (конституционного) права, то оно имеет отношение ко всем видам органов государства и влияет на организацию, правовое положение судов, органов власти, управления, прокуратуры. На отношения, которые складываются при выполнении возложенных на них функций, регулируются различными отраслями права[47].
Можно выделить по крайней мере четыре группы норм, регулирующих осуществление прокурорского надзора.
Первая — нормы административного права, регламентирующие осуществление общего надзора.
Вторая — нормы уголовно-процессуального права. Они регулируют выполнение надзорных функций в двух отраслях: при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и надзора за законностью рассмотрения в судах уголовных дел.
Третья — нормы гражданского процессуального права. Их назначение — регулирование прокурорского надзора за законностью рассмотрения в судах гражданских дел. В известном смысле такое подразделение правовых норм нашло отражение в п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации: «Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации». Аналогичное указание содержится и в п. 1 ст. 30 того же закона относительно полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Четвертая группа — нормы уголовно-исполнительного права. Ими регулируется осуществление надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.
Источники, в которых содержатся перечисленные нормы права, также различны. Они составляют правовую основу организации и деятельности прокуратуры. Строго говоря, источниками права могут быть только законы, принятые высшими законодательными органами, каковыми в недавнем прошлом являлись Верховные Советы СССР и РСФСР. Многие принятые ими законы не отменены и продолжают действовать в настоящее время, а потому их регулирующая роль оказывает влияние на осуществление прокурорского надзора. В современных условиях высшим законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Прокуратура им подотчетна, и потому они полномочны регламентировать ее деятельность. Как уже говорилось выше, к осуществлению прокурорского надзора имеет отношение и Президент РФ, который подписывает законы и придает им юридическую силу.
Прежде всего, к источникам права, регулирующим осуществление прокурорского надзора, следует отнести Конституцию РФ. Она принята не Федеральным Собранием, а всенародным голосованием, что особенно важно для признания ее верховенства. Содержащиеся в ней установления имеют отношение ко всем государственным органам, в том числе к прокуратуре. В ст. 129 Конституции РФ определен порядок формирования прокурорской системы, а в п. 5 этой статьи содержится указание на то, что полномочия, организация, порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.