По нашему мнению, этот закон, как и законы перечисленных выше субъектов Федерации, не игнорирует вопросы о статусе региональных нормативных правовых актов, об их соотношении между собой и с федеральными нормативными правовыми актами, однако, думаем, стоит согласиться с А.В. Гайдой и М.Ф. Казанцевым[8] в отношении того, что предметные рамки законов второй группы представляются более оптимальными. Они позволяют целостно, в одном законодательном акте субъекта Российской Федерации урегулировать все стороны и аспекты законодательной деятельности, не вырывая из нее вопросы законодательного процесса. И действительно, при регламентации законодательной деятельности логичнее идти от установления системы правовых актов к процедуре принятия последней, а не наоборот.

В настоящее время в Волгоградской области законодательный процесс урегулирован следующими нормативными правовыми актами: это прежде всего Устав Волгоградской области, принятый 17 июля 1996 года № 73-ОД (ст. ст. 4, 8, 13 - 14, 16 - 17, 27, 29, 30, 32 - 33), Закон Волгоградской области от 5 мая 1997 года № 116-ОД "О Волгоградской областной Думе" (ст. ст. 15, 18, 20), Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных нормативных правовых актах" (ст. ст. 26 - 40), Регламент Волгоградской областной Думы, утвержденный постановлением Волгоградской областной Думы от 24 февраля 2005 года № 5/77 (ст. ст. 61 - 73).

ГЛАВА II. Система стадий законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Волгоградской области)

У закона, как у каждого общественного явления, есть свой жизненный цикл.[9] Он начинается с законотворчества, проходит через этап реализации закона и его применение на практике, а по истечении определенного времени устаревает и перестает соответствовать своей задаче – надлежащему регулированию определенного круга общественных отношений. В этом случае закон подлежит изменению или отмене и соответственно цикл возобновляется уже на новом витке.

Для того чтобы закон был качественным и эффективным, законодательный орган должен совершить в ходе его подготовки и последующего применения на практике последовательно целый ряд работ.

Региональный законодательный процесс включает следующие стадии:

1. Законодательная инициатива;

2. Доработка и обсуждение законопроекта;

3. Принятие и подписание закона;

4. Официальное опубликование и вступление в силу закона.

В теории права и теории государственного права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законодательный процесс ограничивать деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире – включая в него подготовительную работу по разработке законопроекта. Первую точку зрения отстаивают Д.А. Ковачев, Л.И. Антонова, считая, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть.[10] Такие же авторы, как Ю.А. Тихомиров, Н.Е. Андрианова, Н.П. Колдаева полагают, что целью законодательного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе.[11] Действительно, процедуру составления законопроекта образуют юридически значимые действия: привлекается широкий круг специалистов, проект проходит этап согласования, для выявления общественного мнения высылается различным организациям, коллективам предприятий, обеспечивая тем самым участие населения в его подготовке. Безусловно, все эти действия направлены на создание закона и от них во многом зависит его качество, эффективность, социальная значимость. Законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта, т.к. это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но, думаем, стоит согласиться с Пиголкиным А.С., отмечающим, что "как по характеру, так и по форме осуществления эти действия отличны от действий, реализация которых производится уже после того, как проект представлен на рассмотрения законодательного органа. Вступление законодательного органа в отношения по отправлению законотворчества придает этим отношениям строго процессуальный правовой характер".[12] И действительно, процессуально-правовыми отношения могут стать только в результате процессуальной деятельности законодательного органа, который один способен им придать юридическую силу. По нашему мнению началом реализации законодательной инициативы следует считать момент внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Таким образом, юридическим фактом, с которого, собственно и начинается законотворческий процесс, является собственно законодательная инициатива.

2.1. Законодательная инициатива

Начальная стадия законодательного процесса традиционно именуется стадией законодательной инициативы, в которой выделяется два основных участника: субъект законодательной инициативы и законодательный орган в лице должностного лица или органа, компетентного принять к рассмотрению законопроект и осуществить его регистрацию. В юриспруденции право законодательной инициативы рассматривается как представленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов возможность вносить в законодательный орган законопроекты в соответствии с установленной процедурой.

Так, Устав Волгоградской области в ст. 32 закрепляет следующие положения: право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит депутатам областной Думы, главе администрации области,

представительным органам местного самоуправления, председателям областного суда и областного арбитражного суда, прокурору области, начальнику управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, руководителю управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Волгоградской области по вопросам их ведения, Волгоградскому областному совету профессиональных союзов, гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Волгоградской области, в порядке осуществления права законодательной инициативы, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранным от Волгоградской области. (в ред. Законов Волгоградской области от 19.03.1999 N 251-ОД, от 06.12.1999 N 332-ОД, от 16.11.2000 N 464-ОД, от 28.05.2001 N 539-ОД).

Внося законодательное предложение, депутат, являясь, как правило, главным субъектом законодательной инициативы, не связан формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата и законодательного органа в целом. Логичным следствием данного положения является заметное уменьшение числа необоснованных идей и поможет "не потерять" ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.[13]