ГЛАВА I. Правовые основы законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Волгоградской области)

Впервые в истории России Конституция Российской Федерации 1993 года распространила право субъектов РФ иметь свои конституции, уставы и законодательство. Это поставило перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации новые задачи в области нормотворчества и вместе с ними новые высокие требования к качеству принимаемых решений, к процедуре подготовки проектов законодательных актов, их рассмотрения, принятия и опубликования.

Базовые предписания о региональном законодательном процессе содержит Конституция Российской Федерации (ст. ст. 3, 4, 5, 11, 72, 73, 76 и другие). Конституционные предписания детализируются в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"[3] устанавливал формы участия законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе (ст. ст. 12, 13). Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[4] определяет принципы деятельности региональных законодательных органов, основы законодательного процесса в субъектах Федерации (ст. 1).

Серьезные нарушения, связанные с различиями в порядке принятия правовых актов в субъектах Федерации, по мнению А.В. Малько, являлись предметом неоднократного рассмотрения Конституционного Суда РФ.[5] С этой точки зрения, считает автор, в качестве особых правовых актов, влияющих на законодательный процесс в субъектах РФ, следует назвать постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края указано, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, поэтому принятие краевых законов является исключительной прерогативой законодательного органа, а их подписание должно быть отнесено к компетенции главы администрации края.[6] Эта позиция Конституционного Суда нашла свое подтверждение в названном выше Федеральном законе от 6 октября 1999 года.

В субъектах Федерации базовые положения о законодательном процессе содержатся прежде всего в конституциях или уставах субъектов РФ.

Однако в Волгоградской области до принятия в 1996 году действующего ныне Устава области регулирование законодательным процессом в основном осуществлялось "Временным Положением о Волгоградской областной Думе", принятым 3 марта 1994 года № 1-ОД и Законом Волгоградской области от 3 августа 1994 года № 6-ОД "О порядке принятия и введение в действие областных законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской областной Думой".

Но практика показала, что нормотворческий процесс в субъекте Федерации вообще, и в Волгоградской области в частности, достаточно сложен, требует системных, последовательных действий, привлечения широкого круга специалистов, использования опыта нормотворчества как федерального, так и других субъектов. В первые годы становления законодательного органа особенно остро ощущались бессистемность областного, да и федерального законодательства, низкий уровень юридической проработки законопроектов субъектами права законодательной инициативы Волгоградской области. И надо было учиться оперативно преодолевать эти недостатки. Требовалось научиться прогнозировать – определять основные направления нормотворческого процесса и возможные последствия его развития, а также планировать работу на более или менее длительный период, при этом увязывая разработку и принятие нормативных актов с проблемами экономического и социального развития области, запросами жителей региона.

Стало ясно, что принятых в Волгоградской области на тот период времени правовых актов для правового регулирования законодательной деятельности всего субъекта явно недостаточно, так как в сфере законодательной деятельности они не могут определить все аспекты данного направления, равно как и урегулировать взаимоотношения всех лиц, участвующих в законодательном процессе, например, отношения с участием высшего должностного лица области, органами местного самоуправления.

Своевременным, с этой точки зрения, явилось принятие 11 июля 1996 года Волгоградской областной Думой Устава (Основного закона) Волгоградской области.

Однако уже с ноября 1997 года в Устав области начинают вноситься дополнения и изменения, что, в подтверждение к изложенному выше, говорит об изначальной недостаточной проработке Основного закона области. На сегодняшний день таких поправок в Устав насчитывается 28. А 5 мая 1997 года глава исполнительного органа государственной власти области подписал Закон Волгоградской области "О Волгоградской областной Думе", в соответствии с которым Постановление областной Думы "О Временном положении о Волгоградской областной Думы" признано утратившим силу. В этом же году 11 декабря постановлением областной Думы № 71/873 утверждается Регламент Волгоградской областной Думы, который, на наш взгляд, из всего перечисленного перечня нормативных правовых актов, принятых в Волгоградской области к тому моменту, наиболее детально регулировал вопросы законодательной деятельности и правотворческого процесса в области. Но и этот Регламент к настоящему моменту устарел и ему на смену областная Дума своим Постановлением от 24 февраля 2005 года № 5/77 приняла новый. Но, думаем, стоит согласиться с Л.И. Старцевой, считающей, что "регламента законодательного органа государственной власти для правового регулирования законодательной деятельности субъекта Российской Федерации недостаточно. Регламент, принятый постановлением законодательного органа, а не законом, - это в основном внутренний документ законодательного органа".[7] С его помощью невозможно урегулировать вопросы, касающиеся взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти области в процессе нормотворчества, видов нормативных актов, которыми должны регулироваться те или иные правовые аспекты, терминологические проблемы.

Возникла необходимость разработки и принятия специального акта, детально регулирующего процедуры рассмотрения и принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Для устранения перечисленных проблем, с целью урегулирования вопросов, связанных с принятием и действием законов и иных нормативных правовых актов в Волгоградской области, равно как и обеспечения качественного и эффективного нормотворчества органов государственной власти области, принят Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных нормативных правовых актах", признавший действующий ранее Закон 1994 года "О порядке принятия законов…" утратившим силу.