В процессе реализации законов и иных актов происходит сложный переход административно-правового сознания, установок в административно-правовое поведение.

В современных условиях знание правовых актов должно быть показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого работника в рамках его служебных обязанностей. Это должно быть зафиксировано в должностных характеристиках и находить отражение в должностных инструкциях и в положениях о структурных подразделениях государственных органов и организаций.

Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Формула «на основе и во исполнение закона» должна быть действенной.

Рекомендуется дать оценку собственных решений (актов) с точки зрения соответствия их принятому закону. Отменить или изменить устаревшие решения и их отдельные пункты. Подготовить и принять на основе закона местные регламентирующие акты (устав области, схему управления, регламент, положения и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии между собой и с решениями, которые в последующем будут приниматься в соответствии с ними. Нельзя ограничиваться, например, инструкцией по делопроизводству, положением о порядке подготовки проектов, постановлений и распоряжений администрации области.

Мы считаем, что, согласно бюрократической модели управления, основанной на строгой регламентации всех видов деятельности, закрепленной в документах (регламентах, правилах, инструкциях и т.п.) и применяемой в административных учреждениях (субъектах права законодательной инициативы в Думе), может быть, было бы полезно подготовить и принять целевую программу по реализации однородных законов или норм разных законов, предусмотрев общие меры по их выполнению. Содержание программы будет зависеть от степени новизны закона, необходимости принятия локальных актов, совершенствования деятельности каких-либо органов и др. Однако, в любом случае, в программу должны быть включены:

1. мероприятия по разъяснению и пропаганде закона;

2. перечень локальных актов, которые надлежит принять в развитие закона;

3. расчеты необходимых материально-финансовых средств для реализации закона;

4. перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.);

5. мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов;

6. контроль за результатами действия закона;

7. сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

Целевую программу по реализации законов необходимо утвердить решением областной Думы. Подобное утверждение повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Принятие актов «во исполнение» законов часто рассматривается как главное правореализующее средство. Поэтому, мы постарались выделить ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленной законом. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем;

б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе;

в) подзаконные акты по времени своего издания не должны «запаздывать», позволяя тем самым бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования;

г) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе;

д) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня вопросов.

Не менее важно обеспечить правильное опосредование и применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной задачи. Норма закона может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, быть для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах подзаконных актов, служить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Обилие норм в подзаконных актах не следует поддерживать, ибо тогда утрачивается их «законоисполнительный смысл» и допускается «превышение», «отступление» и «произвольное толкование».

К сожалению, случаев нарушений законов в подзаконных актах очень много. Они проистекают от незнания и грубого игнорирования положений закона, стремления его произвольного толкования. А в итоге подзаконный акт приобретает самодовлеющее значение и неизбежно «смещает» закон в сторону. Административное усмотрение исполнительного органа и должностного лица как бы заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе.

Например, Закон РФ «О милиции» возложил на милицию важные задачи по обеспечению безопасности граждан, охране общественного порядка, защите законных прав и интересов граждан, учреждений и общественных объединений. Предусмотрено возложение иных задач только законом (ст. 2). В ст. 10 перечислены 24 обязанности милиции, в ст. 11 - права милиции (их 32). В ст. 12-15 специально урегулированы условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

К сожалению, на практике встречается множество случаев нарушений данного закона, когда органы и работники милиции не реагируют на законные обращения граждан, допускают грубость и произвол при их задержании, слабо используют имеющиеся средства в борьбе с правонарушителями. Допускаются отступления от закона в совершении предусмотренных им процессуальных действий, в ведении и оформлении протоколов, иных документов. Произвольное административное усмотрение преобладает.

Как показывает изучение практики, Правительство РФ принимает постановления, посвященные реализации федеральных законов. Но делается это не всегда и к тому же нередко с опозданием. Подчас не охватывается ряд однородных и взаимосвязанных законов. В министерствах чаще реагируют на «свой» профильный для отрасли или сферы закон. Заметна к тому же преимущественная ориентация на выполнение указов Президента. В итоге федеральные законы остаются во многих случаях вне русла управленческой и регулятивной деятельности государственного аппарата. Аналогичная ситуация и в регионах, и ее пытаются менять.

Как видно, для государственных органов субъектов Федерации системность реализации законов принимает дополнительную окраску - им надо реагировать и на федеральные законы, и на законы «своих» законодательных органов. Пока налицо слабая ориентация на федеральные законы и почти эпизодическое реагирование на законы самого субъекта Федерации. Нужны же согласованные - по времени и содержанию - меры и действия.

В финансовой сфере наблюдается особенно большой поток методико-разъяснительных документов. Одна из причин его увеличения заключается в усложненности норм законов о налогах, о бухгалтерском учете и др., вынуждающих федеральные органы исполнительной власти к разъяснению их положений. Запросов от юридических и физических лиц по этому поводу поступает очень много. Вторая причина, обусловленная первой, выражается в стремлении этих органов чрезмерно расширить свою роль и даже превысить полномочия. Их акты-разъяснения нередко даже нарушают нормы законов, видимо, от чрезмерного ведомственного усердия.