Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности
В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются предприятия и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).
6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оперативно-поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведывательное или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба, управление, главное управление, а равно подразделение собственной безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входящее в структуру российских специальной службы или правоохранительного органа, в функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных, контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в общем ряду следует выделять оперативные подразделения, правомочные проводить оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.
7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи государственных органов являются федеральными органами государственного управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделения полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федерации. Хотя законодатель и не сделал оговорки применительно к возможности осуществления оперативно-розыскной деятельности, например, милицией общественной безопасности, не являющейся органом исключительно федерального подчинения, тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно проблематично проведение ею всего комплекса оперативно-розыскных мероприятий.
Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно-розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутренних дел «продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28]. Так, криминальная милиция наделена правом проведения оперативно-розыскных мер в соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).
8. Законодатель установил специальный режим проведения оперативно-розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России (см. ч. 2 ст. 13).
Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкретизирует общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от преступных посягательств), применительно к функционированию части субъектов оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и внутренних угроз (в частности, от преступных посягательств извне и коррупции изнутри), минимальный уровень которой позволяет этому органу функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и решать возложенные на него законодателем задачи.
Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность) — это организация и реализация системы мер различного характера с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных угроз нормальному функционированию государственного органа:
а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди сотрудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих, готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления последствий возможных правонарушений сотрудников органов внешней разведки, могущих повлечь ущерб безопасности государственного органа;
б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных государств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнаружение отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих преступления против органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные подразделения), или против его сотрудников; предупреждение и пресечение попыток их проникновения в систему органов обеспечения безопасности России (специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.
Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами проводятся лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий органов, указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практике наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных оперативно-розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких, недвусмысленных предписаний на этот счет не имеется[29].
9. Важным элементом реализации принципа законности в оперативно-розыскной деятельности является предписание комментируемой статьи о том, что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом (см. ч. 3 ст. 13). Это положение следует понимать, во-первых, как указание законодателя на исключительный характер наделения тех или иных субъектов правомочиями в столь специфическом виде государственной деятельности, каким является оперативно-розыскная работа. Исключительность проявляется в том, что только сам законодатель компетентен наделять те или иные органы (государственные органы и органы дознания) полномочиями на проведение оперативно-розыскной деятельности. Во-вторых, данное положение следует понимать как требование законодателя рассматривать осуществление оперативно-розыскной деятельности правомочных на то субъектов в системе, вне отрыва деятельности одних государственных органов от аналогичной деятельности других элементов государственного механизма. Наконец, в-третьих, любые изменения в количественном составе оперативно-розыскных органов считаются законными исключительно после принятия соответствующего федерального закона, а не принятия иного нормативного правового акта (допустим, указа Президента России или закона субъекта Российской Федерации).
Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в определенной области[30]. Только путем принятия такого акта возможно изменить содержание перечня оперативно-розыскных органов. Вместе с тем законодатель не счел целесообразным в тексте комментируемой статьи указать на то обстоятельство, что перечень оперативно-розыскных органов может быть изменен или дополнен лишь тем федеральным законом, предписания которого подлежат включению в комментируемый Федеральный закон. Поэтому будет небезосновательным допустить, что в перспективе в ином федеральном законе данный перечень может быть каким-либо образом изменен (например, в будущем не исключено создание новой государственной структуры — военной полиции, наделенной полномочиями оперативно-розыскного органа).