Остальные расходы, как приобретение предметов снабжения, оплата коммунальных услуг и другие расходы рассчитаны на основе фактических затрат 1997 года.

Глава 3. Пути совершенствования бюджетного процесса

3.1 Взаимоотношения федерального, региональных и местных бюджетов на основе бюджетного и налогового кодексов

Один из наиболее существенных недостатков современной бюджетной политики в России состоит в том, что не проработаны сами принципы формирования финансовой стратегии, позволяющие логически обосновать рациональный компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимателей. С учетом данного обстоятельства основные прогнозные параметры бюджета на предстоящий финансовый год нуждаются в тщательном анализе - как с точки зрения реалистичности; ставленных целей, так и с позиций обоснованности достаточности средств для их достижения.

С образованием в 1991 г. самостоятельного суверенного российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ на иных, чем прежде, федеративных демократических началах, а соответственно ему - и процесс становления бюджетного законодательства новой России. Первым шагом на этом пути, зафиксированном сначала в российском Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (октябрь 1991 г.), а затем - в Конституции РФ, принятой в декабре 1993 г., было четкое выделение трех качественно новых звеньев в составе бюджетной системы России. Верхнее звено представлено федеральным бюджетом РФ, среднее - региональными бюджетами субъектов Российской Федерации, низовое - местными бюджетами.

Поскольку субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус (республики в составе России, края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения), среднее звено бюджетной системы РФ представлено пятью различными видами региональных бюджетов. Это: республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые бюджеты, областные бюджеты (включая и областной бюджет автономной области), окружные бюджеты автономных округов, городские бюджеты двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Низовое звено бюджетной системы тоже представлено разными видами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых они функционируют, выделяются своей численностью сельские, поселковые, городские и районные бюджеты. Однако среди местных бюджетов могут быть и другие их виды, например, бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Второй шаг на пути построения бюджетной системы РФ заключался в том, что была предпринята попытка определить принципы бюджетного устройства новой, демократической России. И хотя не во всем эту попытку можно признать удавшейся, тем не менее определенный результат налицо. Уже в Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (октябрь 1991 г.) был зафиксирован такой важный принцип, как самостоятельность каждого бюджета в составе бюджетной системы России. Правда, в названном правовом акте этот принцип был выражен довольно аморфно, ибо не были ясны границы бюджетной самостоятельности органа власти каждого уровня, механизм ее практической реализации, меры ответственности за нарушение данного принципа, и т.д. Самое же большое упущение бюджетного законодательства России периода 1991-1993 гг. состояло в том, что в нем не нашли отражения конкретные принципы бюджетного федерализма, которые следовало реально воплотить в бюджетном устройстве страны.

Поскольку современная бюджетная система РФ отражает особенности переходного периода, в ней пока что встречаются некоторые атавизмы. Так, не урегулированы взаимоотношения между бюджетами тех субъектов Федерации, которые представлены разными видами территориальных образований - областями и входящими в них автономными округами. На уровне местных бюджетов еще сохраняется известная иерархия между разными их видами, приводящая к тому, что городские, сельские и поселковые бюджеты взаимодействуют подчас с районными, а не с региональными бюджетами. Между тем в федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо зафиксировано положение, что "подчиненность одного муниципального образования другому не допускается", а следовательно, бюджеты всех муниципальных образований должны иметь равный правовой статус. И тот факт, что равенство бюджетного статуса любого муниципального образования пока не достигнуто, свидетельствует о далеко не простом процессе бюджетных преобразований, который должен завершиться построением бюджетной системы страны на подлинно демократических началах.

Третий шаг в построении новой бюджетной системы Россия сделала в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, применявшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

Процесс разграничения доходных источников между бюджетами сегодня еще нельзя признать полностью реализованным, но кое-что на этом пути уже сделано. Так, в Законе "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", принятом в декабре 1991 г., проведено деление всех налогов, взимаемых на территории РФ, на три вида - федеральные, региональные (т.е. налоги субъектов Российской Федерации) и местные. С 1994 г. наблюдается тенденция все большего разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Квотирование используется ныне при разделении ставок по таким видам платежей, как налог на прибыль, земельный налог, акцизы на некоторые виды товаров и др.

К сожалению, этот метод применяется в основном на федеральном уровне при разграничении доходов между федеральным и региональными бюджетами. Хотя, в частности, по земельному налогу предусмотрены квоты для бюджетов всех трех уровней. На наш взгляд, необходимо шире использовать метод квотирования налоговых ставок при разграничении доходов между региональными и местными бюджетами, поскольку он позволяет полнее реализовать принцип самостоятельности бюджетов при построении бюджетной системы Российской Федерации.

Еще одним важным шагом на пути становления современной бюджетной системы России стало введение в соответствии с Указом Президента трансфертов - новой формы межбюджетного перераспределения средств на федеральном уровне. Использование трансфертов со II квартала 1994 г. позволило внедрить в практику бюджетного регулирования нормативно-долевые дотации, рассчитываемые на основе формулы, согласуемой с субъектами Федерации.

Для продолжения бюджетных преобразований сегодня необходимы дополнительные меры, которые позволили бы построить бюджетную систему, адекватную задачам демократизации российского общества и построения социально-ориентированной экономики. Но для этого требуется создать соответствующую нормативно-правовую базу в виде нового бюджетного законодательства, существенно отличающегося от ныне действующего. Ведь нынешнее законодательство формировалось в период осуществления Россией своих первых самостоятельных шагов по пути построения новой государственности, а потому в нем много устаревшего.