Кроме того, бюджетная практика середины XIX в. характе­ризовалась стремлением многих ведомств к децентрализации. Почти все министерства имели свои собственные капиталы, которые можно было расходовать вне всяких сметных предпо­ложений бюджетной росписи. Многочисленные бюджетные изъятия усиливали бесконтрольность и путаницу, царившие в области дореформенных финансов. Они приняли настолько распространенный характер, что иногда само министерство финансов проявляло инициативу в выделении внутри ведомств специальных внебюджетных капиталов. Так, в военном мини­стерстве был создан особый запасной фонд, который оставался неприкосновенным вплоть до начала войны. К тому же каждое ведомство и министерство могли в середине года испросить у царя разрешение на дополнительные кредиты без предвари­тельного согласия министерства финансов. Такой "порядок" сверхсметных ассигнований мотивировался требованиями сек­ретности либо быстроты.

Кроме этого, государственным учреждениям разрешалось расходовать средства, установленные бюджетными сметами, в любое время и даже по окончании бюджетного года. Все это приводило к невероятной путанице и неразберихе.

До какой степени была распространена практика внесмет­ных расходов можно видеть из того, что в течение всей второй четверти XIX в. не было ни одного года, чтобы действительно произведенные государственные расходы не превышали пред­положений бюджетной росписи. Министерство финансов при­знавало, что отсутствие бюджетного единства не дает возмож­ности установить общую картину государственных доходов и расходов. Царские чиновники отмечали, что "составить смету, хотя приблизительную, всех общественных доходов и расходов по государству не только трудно, но даже невозможно"[18]. Но положение оставалось неизменным.

Сохранившиеся данные о бюджете России в предреформен-ный период отражают лишь централизованную часть государ­ственных финансов и не дают никакого представления об от­дельных, обособленных капиталах и сметах, существовавших помимо общей росписи. Дело заключалось в том, что многие ведомства дореформенной России пользовались правом само­стоятельно получать доходы и расходовать эти средства вне всякой связи с общегосударственной бюджетной росписью.

Логическим следствием множественности и неупорядочен­ности бюджетного дела было отсутствие кассового единства. Каждое ведомство могло хранить любые суммы капиталов и средств в своих кассах неограниченное время.

Таким образом, получение государственных доходов и рас­ходование средств не было целиком сосредоточено в руках государственного казначейства. Отсутствие кассового единства крайне осложняло денежное обращение страны. Отдельные ведомства, хранившие у себя долгое время огромные наличные суммы, вырывали их из денежного обращения и не давали воз­можности государственному казначейству маневрировать сво­бодной наличностью. Секретность и бесконтрольность, отсут­ствие единства бюджета и кассового дела были характерными чертами государственных финансов дореформенной России.

Однако дело заключалось не только в этом. Даже самый бег­лый анализ предреформенных государственных финансов свиде­тельствовал об их крайней неустойчивости, военно-феодальном характере. Крепостническому самодержавию прежде всего никак не удавалось достигнуть бюджетного равновесия. Хроническая дефицитность была в то время неотъемлемой особенностью государственного бюджета. Содержание армии и полицейско-бюрократического аппарата, оплата процентов по займам требовали все возраставших сумм. Между тем государственные доходы страны за последнее десятилетие, предшествовавшее реформе, росли чрезвычайно медленно и только за счет "пи­тейного дохода".

Как уже отмечалось, в дореформенный период дефицит был обычным спутником бюджетного хозяйства. Он существовал не только во время войны или проведения каких-либо чрезвычай­ных мероприятий, но и в совершенно обычные, ничем не отли­чавшиеся годы. Так, превышение расходов над доходами в по­следнее пятилетие, предшествовавшее отмене крепостного права, составило (млн. руб.)[19]:

1856 г . 266

1857 38

1858 5

Из этой таблицы видно, что наибольшая цифра бюджетного дефицита падает на последний год Крымской войны.

Война наглядно показала неустойчивость и слабость фи­нансов крепостнической России. Прямые военные расходы стра­ны исчислялись министерством финансов в сумме свыше 480 млн. руб.[20]. Но эта цифра, по-видимому, является преумень­шенной, так как в нее не вошли многие расходы, затраченные на армию и флот. Военные расходы покрывались главным об­разом за счет выпуска бумажных денег (количество которых возросло с 356 до 735 млн. руб.), а также внешних займов.

Наглый грабеж казны всевозможными чиновниками, по­ставщиками и высшим военным начальством принял в эти годы особенно циничные формы. В одном из воспоминаний совре менников об этом сообщается следующее: "В то время как армия с неслыханным геройством защищала каждую пядь земли под Севастополем, - здесь, в тылу этой армии, всякого рода хищни­ки, рыцари легкой наживы устроили себе притон. Одни из них обирали армию, а другие грабили казну. К первой категории причислялись приватные люди, купцы, маркитанты и т. п., а ко второй - служивый человек - чиновник военного ведомства по продовольственной и комиссариатской части, начальники транспорта, смотрители госпиталей и проч. и т. п."[21].

Крымская война гибельно отразилась на положении основ­ной массы налогоплательщиков-крестьян, ускорила и усугуби­ла процесс их разорения. Значительная часть трудоспособного мужского населения была оторвана от производительного тру­да. Кроме того, крестьянское хозяйство должно было нести тяжесть поставки лошадей (за время войны у крестьян было мобилизовано 150 тыс. лошадей). Чрезвычайно усилилась и под­водная повинность, так как средства передвижения для пере­возки войск должны были поставляться крестьянами. Кре­постные крестьяне погибали не только на полях сражений, но также от холерной эпидемии, распространившейся в стране в военные годы.

Само собой разумеется, что все это сократило и без того ничтожную податную способность крестьян и привело к росту недоимочное™. Если в 1851 г. сумма недоимок по подушной подати составляла 110 млн. руб., то в 1855 г. она выросла уже до 140 млн. руб.[22].

Крымская война еще более ухудшила состояние финансов страны и вызвала полное расстройство денежной системы. Дефицитность бюджета, существовавшая и до войны, усугуби­лась в этот период еще тем, что расходные сметы, установлен­ные в бюджетной росписи, вовсе не были обязательными для ведомств. Большинство ведомств в середине бюджетного года испрашивало и получало дополнительные ассигнования. Бла­годаря этому расходная часть бюджета намного превысила сум­мы, предусмотренные государственной росписью.

Одним из источников, за счет которого покрывалась дефи­цитность государственного бюджета, были "позаимствования" казны из привлеченных средств государственных кредитных учреждений. За период с 1850 по 18^60 г. казна заняла в доре­форменных банках 296 млн. руб. Кроме того, в течение этого десятилетия царское правительство выпустило кредитных биле­тов на 400 млн. руб.; за 1854 и 1855 гг. заключило два ино­странных займа на 100 млн. руб. и, наконец, в 1859 г. выпустило пятипроцентные банковые билеты на сумму в 277 млн. руб.[23].