Государственный бюджет

На протяжении всей первой половины XIX в. государственные финансы крепостнической России находились в состоянии глу­бокого упадка. Полная неупорядоченность бюджетно-сметного дела, казнокрадство и бесконтрольность в расходовании госу­дарственных средств, хроническая дефицитность бюджета, все убыстрявшийся рост государственного долга и прогрессиро­вавшее расстройство денежной системы таковы были черты, характеризовавшие положение финансов страны.

Уже к началу XIX в. финансовое хозяйство России оказалось в крайне тяжелом состоянии. Дорогостоящие войны, расши­рение бюрократического административного аппарата империи, пышная роскошь екатерининского двора и фаворитизм требо­вали огромных финансовых затрат, непосильных для народа, и без того нищего и разоряемого помещиками-крепостниками. По некоторым подсчетам, за 34 года царствования Екатерины II расходы на внутреннее управление увеличились в 5,8 раза, на армию - в 2,6 раза, содержание двора - 5,3 раза[1]. Общая же сумма расходов за указанный период повысилась в 4,3 раза, в то время как население выросло менее чем в 2 раза[2].

Несмотря на то, что на протяжении второй половины XVIII в. значительно увеличилась тяжесть податного обложения, цар­ское правительство, впервые в истории страны, с 1769 г. стало также на путь выпуска бумажных денег (ассигнаций) и заклю­чения займов за границей. За период с 1769 по 1800 г. количество бумажных ассигнаций, находившихся в обращении, увели­чилось с 2 600 тыс. до 212 млн. руб. Цена ассигнационного рубля к началу XIX в. снизилась до 66 копеек серебром. Кроме того, внутренний и внешний долг России к этому времени соста­вил 133 млн. руб.[3]. Если учесть, что годовой бюджет государ­ства составлял всего около 100 млн. руб., то станет ясно, какое тяжелое финансовое наследие оставило после себя царствова­ние Екатерины II.

Огромный государственный долг, расстроенное денежное об­ращение, хронические бюджетные дефициты и полная неупо­рядоченность бюджетно-сметного дела - вот финансовые результаты екатерининского царствования. Эта картина финан­сового упадка дополнялась полной бесконтрольностью в расхо­довании государственных средств, хищничеством и казнокрад­ством чиновников всех рангов и степеней. В 1796 г. Александр I писал графу Кочубею: " . в наших делах господствует неимо­верный беспорядок, грабят со всех сторон".

Первое пятидесятилетие XIX в. не внесло никаких суще­ственно новых черт и в финансовую политику самодержавной России. Правящим кругам не только не удалось оздоровить государственные финансы и создать рациональную бюджетную систему, но и предотвратить их дальнейшее ухудшение. Важ­нейшая причина прогрессировавшего упадка бюджетного хозяй­ства заключалась в том, что социальные основы финансовой политики самодержавия находились в полном противоречии с требованиями экономического развития страны.

В течение первого десятилетия XIX в. состояние государ­ственных финансов России стало еще более напряженным. Рос­ла государственная задолженность, наблюдалось дальнейшее падение курса ассигнаций. В этот период постоянно существо­вал разрыв между утвержденной бюджетной росписью и дей­ствительно произведенными расходами."С 1801 по 1809 г. было израсходовано сверх сметы 390 млн. руб. Общий дефицит за данный отрезок времени составил свыше 442 млн. руб.[4]. Таким образом, среднегодовой дефицит за девять лет выразился почти в 50 млн. руб. Если сопоставить эту цифру с общим размером государственного бюджета, то окажется, что расходы ежегодно в среднем на одну треть превышали государственные доходы.

Источниками покрытия бюджетных дефицитов был выпуск ассигнаций и "позаимствования" средств у казенных кредитных учреждений.

Дефициты первого десятилетия XIX в. в значительной сте­пени были связаны с войнами. Только за три года (1807-1809) дефицит составил 328 млн. руб. Но, помимо этих непредвиден­ных расходов, отдельные ведомства значительно превышали свои расходы по сравнению с утвержденными сметами. Даже •в мирные годы сверхсметные затраты достигали огромных сумм. Существовавшие сметные правила носили весьма условный и неопределенный характер.

Созданные в 1802 г. в России восемь министерств должны были в октябре представлять министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились министерством финансов в единую роспись, а затем рас­сматривались в комитете министров и представлялись царю на утверждение. Однако ведомственные сметы составлялись без необходимого обоснования и в большинстве случаев носили огульный характер.

Два основных принципа, лежавшие в основе бюджетного права дореформенной России, - секретность и бесконтроль­ность - порождали произвол и невероятную расточитель­ность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Все это приводило к перерасходованию установленных смет, усиливало потреб­ность во внесметных расходах.

Весьма характерно то обстоятельство, что в ряде законода­тельных актов специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Когда в 1802 г. возник вопрос, должен ли сенат рассматривать бюджетные росписи и отчеты об их исполнении, то комитет министров решил его отрицательно. В специальном постановлении коми­тета, принятом с участием Александра I, отмечалось: "Гене­ральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и Ассигнационного Банка, а также по монетному переделу и внешним переводам почитать в числе дел тайне подлежащих и оных в отчет Прави­тельственному Сенату не включать" [5].

Вплоть до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке. Правящие круги до такой степени культивировали принцип секретности бюджета, что даже Сперанский в своем "Плане финансов" не осмелился выступить против этого прин­ципа. Во второй четверти XIX в. и в 50-х годах царское прави­тельство строго следило за тем, чтобы состояние финансов страны не предавалось огласке.

"До 1862 года, - писал в своем дневнике А. Н. Куломзин, видный сановник в царствование Александра II и Алек­сандра III, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны - все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны"[6]. Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потре­бовалась роспись, то министр финансов Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя.

Николай I был непреклонно убежден в необходимости полной секретности бюджета так же, как и в том, что бескон­трольное расходование государственных средств - неоспоримое преимущественное право самодержавной власти. Сугубая сек­ретность бюджета была вызвана стремлением скрыть от широ­ких масс населения грабительский, антинародный характер финансовой политики царизма, а от западноевропейских кре­диторов - все ухудшавшееся финансовое положение России.