Когда в 1850 г. бюджет страны был сведен с дефицитом в 33,5 млн. руб., Николай I приказал скрыть создавшееся поло­жение даже от государственного совета. По приказанию царя министерство финансов в графе расходов по военному ве­домству показало на 38 млн. руб. меньше, чем предполагалось. Таким образом, на 1850 г. существовали две бюджетные росписи: одна - фальсифицированная, утвержденная государственным советом, и вторая - действующая, утвержденная царем[7]. Сек­ретность бюджета усиливала произвол и беззаконие, господ­ствовавшие в государственном аппарате. "Если бы бюджет был гласным, - писал о придворном окружении Александра II опальный аристократ князь Долгоруков, - царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее и получать ни за что, ни про что тысячи десятин земли"[8].

Структура государственного бюджета в начале XIX в. почти совершенно не изменилась по сравнению с предшествовавшим столетием. Главной статьей государственных расходов даже в мирное время были затраты на содержание армии. По отчет­ным данным министерства финансов, например, в 1804 г. было затрачено на содержание армии и флота, включая расходы аппарата военного и морского министерств, около 53 млн. руб. Это составляло свыше 43% общей суммы государственных расходов. На содержание императорского двора и духовенства в том же году было израсходовано около 11 млн. руб., что в 3,5 ра­за превышало затраты министерства народного просвещения. Крупные суммы правительство затрачивало на платежи по займам и содержание министерств.

Расходы на хозяйственные и культурные цели предусматри­вались только по сметам двух ведомств: министерства народного просвещения и министерства коммерции. Последнее объединяло в своем составе казенные предприятия. Как ничтожны были расходы крепостнического самодержавия на хозяйственные и культурные цели, можно видеть из того, что оба названные ведомства затратили в 1804 г. около 7 млн. руб., или менее 6% общей суммы средств, израсходованных государством. При этом нужно иметь в виду, что часть денег пошла на содержание чиновников указанных ведомств.

Что касается доходной части государственного бюджета, то, как отмечалось выше, она явно не соответствовала расходной части. Уже при составлении бюджетных смет правительству приходилось изыскивать новые источники доходов для того, чтобы привести их в соответствие с расходами страны. При фактическом же исполнении бюджета этот разрыв становился огромным.

Основными статьями государственных доходов были по­душная подать, оброчные сборы и так называемый "питейный доход". В 1804 г., например, эти статьи дали 71 млн. руб., что составило около 63% всех государственных доходов. Большое значение имея и "соляной доход" - от продажи государством соли населению по высокой цене. Остальные доходы казны таможенные пошлины, почтовые сборы и пр. не играли суще­ственной роли. Дореформенная внешняя торговля была крайне незначительной, и таможенные сборы составляли не более 10% доходной части бюджета.

Главным источником бюджетных доходов были, следова­тельно, налоги с нищего, обездоленного крепостного кре­стьянства. Всякая попытка увеличить доходную часть бюджета была связана с еще большим увеличением этого налогового бремени. Но подати нельзя было увеличивать до бесконеч­ности, так как крепостные крестьяне и без того были разорены. Чтобы в какой-то мере заполнить пропасть, существовавшую между доходной и расходной частью бюджета, феодально-крепостническое правительство систематически использовало займы и выпуск бумажных денег.

Крайне тяжелое состояние государственных финансов вынудило самодержавие провести некоторые ничтожные меро­приятия по упорядочению бюджетного дела. Так, М. М. Спе­ранскому было поручено составить роспись на 1810 г. и наме­тить основные принципы бюджетного законодательства. Этот период ознаменовался реформаторской деятельностью Спе­ранского, который по поручению Александра I в числе других проектов реформ составил свой "План финансов". Финансовая программа Сперанского была построена на рациональных началах, обусловленных развитием капиталистических отно­шений в стране. Предлагая устранить бесконтрольность в бюд­жетном деле, Сперанский вместе с тем рекомендовал перестроить налоговую систему, ликвидировать винные откупа, отказаться от ненужных и непроизводительных затрат государственных средств и привести расходную часть бюджета в строгое соот­ветствие с доходами страны.

Финансовые проекты Сперанского совпадали с воззрениями прогрессивных экономистов и общественных деятелей первой четверти XIX в. Очень близкими к ним были взгляды крупного общественного деятеля и экономиста того же периода Н. С. Мор­двинова, который уделил в своих трудах много внимания вопросам упорядочения налоговой системы и ликвидации бюджетного дефицита. Наряду с этим Мордвинов доказывал необходимость создания широко разветвленной системы гу­бернских банков, которые развернули бы свои операции по кредитованию торговли и промышленности страны[9]. Не ограничиваясь только теоретическими изысканиями, Мордвинов выступил с практическими проектами финансовых преобразо­ваний. В 1821 г. он выдвинул в государственном совете проект резкого сокращения расходов страны путем реорганизации армии, сокращения срока военной службы и увольнения в годовой отпуск половины численности солдат.

Этот проект находился в тесной связи с "Планом финансов" Сперанского, который следующим образом характеризовал свою программу: "Главные основания сего плана состоят в том, чтобы всевозможным сокращением издержек привести их в надлежа­щую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми дей­ствительными мерами положить твердое основание постепенной уплате государственных долгов"'[10].

Не следует, конечно, преувеличивать прогрессивность дан­ного документа.

В своем "Плане финансов" Сперанский оставлял неизмен­ными крепостнические основы финансовой политики. Задача, по его мнению, заключалась лишь в том, чтобы упорядочить бюджетную систему, установить более рациональные принци­пы расходования государственных средств и, наконец, провести вполне назревшие мероприятия по оздоровлению денежной системы страны.

Сперанский прежде всего обосновал необходимость уста­новления "соразмерности доходов с расходами". Бюджетного равновесия, утверждал он, можно было бы достигнуть путем одновременного увеличения доходов страны. С этой целью Сперанский запроектировал повышение подушной подати, оброчных сборов и некоторых других налогов и резкое сокраще­ние государственных расходов. Идея о недопустимости бюджетно­го дефицита красной нитью проходит через "План финансов" и категорически формулируется в виде следующих двух парагра­фов: §45 "Расходы должны быть учреждаемы по приходам"; §46 "Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде нежели приискан будет источник прихода ему соразмерного"[11]. Принцип жесткого сокращения государственных расхо­дов и приведения их в соответствие с доходами государства Сперанский практически претворил в жизнь при составлении бюджетной росписи на 1810 г. Доходная часть этой росписи была увеличена (за счет повышения подушной подати, та­моженных сборов, соляного и некоторых других налогов) со 105 млн. руб., как это было первоначально запроектировано министром финансов, до 170 млн. руб. Помимо этого, доходная часть бюджетной росписи увеличивалась за счет "подкреп­лений" из различных ведомственных сумм и капиталов, а также займов на 39 млн. руб. Всего доходная часть бюджетной росписи выросла до 209 млн. руб.