Сегодня нет сомнения о том, что в основу формирования межбюджетных отношений, прежде всего, должны быть положены закрепленные законодательно полномочия всех уровней власти по осуществлению своих функций для каждого уровня бюджетной системы. Эта проблема становится особенно острой, когда рассматриваются бюджеты субъекта Федерации и бюджеты муниципальных образований, где определить границу между функциями государственными и муниципальными фактически невозможно. [ 14 ]

Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследовала объективно обусловленные цели создания механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господствовавшего в 1991-1993 гг. индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.

А.В. Улюкаев утверждает, что в основе лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода.[ 23]

Во-первых, субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджет регионов. Это в основном касалось налога на добавленную стоимость (НДС). Теперь в бюджете субъектов Федерации должны были поступать 25% (с 01.04.99 г.–15%) от собранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальнейший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших 3-х лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

В-третьих, была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов.

Наконец, в–четвертых, что самое важное, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) должны были распределяться между субъектами Российской Федерации по специальным критериями и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многоступенчатых расчётов.

Такие подходы к регулированию межбюджетных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюджете на 1994 –1997 гг.

Таким образом, если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном «торге» между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы, результаты которого зависели от пробивной силы и влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы.

В период 1994-1996 гг. происходила постепенная стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для неё принципам регулирования, сокращение сферы субъективизма и чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи. (если, например, в 1994 г. через ФФПР регионы получили 23% общего объема перечислений из федерального бюджета, то в 1996 г.– уже 47%). Проведенная реформа позволила избежать весьма серьезной для России опасности – налогово-бюджетных «войн» между федеральным центром и регионами.

Однако процесс реформирования межбюджетных отношений оказался незавершенным. Механизм бюджетного выравнивания за прошедший период не претерпел изменений к лучшему. Вносимые же ежегодно частичные корректировки были незначительны и непоследовательны. Поэтому постановка вопроса о системной реформе межбюджетных отношений представляется вполне обоснованной.

Существующая система базируется на использовании четырех основных форм осуществления финансовой поддержки субъектов Российской Федерации:

· финансовая поддержка региональных бюджетов в рамках межбюджетных отношений - включает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), а также субвенции, дотации и др.;

· финансирование на решение конкретных социальных задач, осуществляемое по линии различных министерств и ведомств, т.е. в рамках формально отраслевой финансовой поддержки (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке её социальной сферы);

· расходы, связанные с осуществлением финансовой поддержки, учитываемые в ходе исполнения различных федеральных программ (в особенности, направленных на социально-экономическое развитие субъектов РФ);

· финансирование на возвратной основе из федерального бюджета решения некоторых социальных проблем в регионах (государственная поддержка завоза продукции в районы крайнего Севера, бюджетные ссуды, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и т.п.).

Несмотря на большое количество проблем, связанных с отсутствием скоординированности различных форм финансовой поддержки между собой, в результате чего иногда одна и та же программа может быть профинансирована несколько раз по различным линиям, а другие программы не получают финансирования вовсе, в центре реформирования по комплексу финансово-экономических и политических причин находится механизм межбюджетного выравнивания, основанный на трансфертах из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Осуществляемые в 1994-1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений (возможность корректировки величины трансферта при невыполнении федеральных стандартов реформирования ЖКХ, более целевой их характер) были, тем не менее, недостаточны, и основные недостатки системы межбюджетных отношений продолжают сохранятся.

Назрела необходимость четкого, установленного в законодательном порядке, разграничения постоянных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, что должно было найти отражение в Бюджетном кодексе.

С появлением Бюджетного кодекса РФ правовую основу получил не только бюджетный процесс, но и многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля. Прежде всего важно то, что Бюджетный кодекс установил или закрепил базовые правовые нормы, в отсутствие которых как бюджетный, так и финансовый контроль в целом испытывали немалые трудности. Установлен принцип адресности и целевого использования бюджетных средств.

Вместе с тем ряд авторов считают, что и в принятом Бюджетном кодексе имеются недостатки.

А.Г.Игудин не соглашается с авторами Кодекса, которые, излагая содержание принципа самостоятельности бюджетов, считают достаточным лишь «наличие собственных источников доходов», не зависимо от уровня их в бюджете. Существенным недостатком межбюджетных отношений в России он считает чрезмерно большую сферу бюджетного регулирования (66% за 1997г.) как следствие низкого уровня собственных доходов территориальных бюджетов (34 %).[ 15 ]

В.Г. Пансков отмечает: «Мало того, что принятый Бюджетный кодекс не только не обеспечивает подлинной самостоятельности местного самоуправления, но и создает определенные препятствия для её реального обеспечения, хотя этот принцип весьма часто декларируется в Кодексе». [25]