Содержание и характер «церковной политики» впря­мую зависели от соотношения основных сил — ВЦИК, НКВД и ОГПУ. Для 1924—1927 гг. характерно пример­ное равновесие между этими организациями и степень их влияния на «церковную политику».

Но постепенно практическое осуществление «церков­ной политики» сосредоточивалось в руках ОГПУ и НКВД Одновременно вначале происходит едва замет­ная, а затем все более очевидная переориентация в об­ласти регулирования жизнедеятельности религиозных организаций в обществе «строящегося социализма» на меры административно-командные, направленные на ограничение их деятельности и вытеснение на перифе­рию общественной жизни, замыкание рамками отправ­ления богослужения, обрядов и церемоний Инструк­циями ВЦИКа «воспрещалось» на молитвенных собра­ниях «сектантов» обсуждение экономических, политиче­ских и культурно-просветительных вопросов, а также «учреждение» детских, юношеских и женских кружков при религиозных организациях. Устанавливались огра­ничения, а затем и полный запрет на хозяйственную, благотворительную деятельность.

В начале 1927 г. НКВД предлагает в развитие дек­рета об отделении церкви от государства разработать новую инструкцию по его применению. Но вскоре это­го показалось недостаточно, и принимается решение выработать законопроект, регулирующий деятельность религиозных организаций в РСФСР, но который, будучи принят ЦИКом и СНК СССР, послужил бы образ­цом для других республик и лег бы в основу общесо­юзной «церковной политики». В работе над ним, про­должавшейся до 1929 г., приняли участие Антирелигиоз­ная Комиссия ЦК РКП (б), НКВД, НКЮ, ОГПУ.

Проект получил название «Положение о культах и культовом имуществе», включая в себя 33 статьи, оп­ределявшие порядок организации «групп верующих» и их права, правила пользования культовыми зданиями и имуществом, проведения религиозных шествий, цере­моний и обрядов; условия строительства новых молит­венных зданий и проведения церковных сборов.

В статьях первой части проекта закона — «Общие положения» — были изложены основные идеи ленин­ского декрета об отделении церкви от государства: о праве граждан исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, о равенстве граждан независи­мо от ихотношения к религии, о праве свободного ис­полнения религиозных обрядов, о недопустимости ук­лонения от исполнения гражданских обязанностей в свя­зи с религиозными убеждениями и «возможности» изъя­тия этого положения по решению суда, о национализа­ции церковного имущества и т. п.

Однако присутствовали и отклонения от декрета. Например, в статье 6, касающейся «преподавания ре­лигиозных верований», из ленинской формулировки бы­ла снята заключительная ее часть, гласившая, что «граждане могут обучать и обучаться религии частным образом». Тем самым предполагалось ввести запрет на религиозное обучение (и для взрослых и для детей) в частной, семейной жизни граждан. Кроме того, проект предусматривал возможность существования религиоз­ных организаций лишь в одной форме — в виде групп верующих, чья деятельность связывалась исключитель­но с культовым зданием и совершением в нем религиозных треб и обрядов. Отныне не допускалась деятель­ность «церковных и религиозных обществ», ранее дей­ствовавших наравне с частными (культурно-просвети­тельными, научными и т. п.) обществами, рамки дея­тельности которых не ограничивались культовым зда­нием.

Вводилось и ограничение на отправление культа и произнесение проповедей, которые отныне были «свобод­ны» лишь в том случае, если имели «исключительно ре­лигиозный характер», «не нарушали распоряжения вла­стей» и не были «направлены против основы диктату­ры пролетариата».

Проект обсуждался в различных центральных ве­домствах, и было признано «нецелесообразным» выно­сить его на утверждение. В частности, объяснялось это тем, что «рассматриваемый проект не вносит чего-либо нового в основной закон от 23.01.18 г. и не выявляет каких-либо особых положений, требующих своего раз­решения в законодательном порядке». Правда, отмечая слабости проекта, НКВД не внес конкретных предло­жений по его качественному обновлению, а вновь пред­ложил ограничиться принятием ведомственной инструк­ции в качестве «единого руководства по применению и проведению в жизнь закона (декрета) об отде­лении церкви от государства и школы от церкви». Общая направленность этой инструкции — введение множества дополнительных, к ранее существовавшим, ограничений, ужесточение контроля за деятельностью религиозных организаций, расширение зоны запретов и вместе с тем сужение поля самостоятельности в действиях верующих и религиозных общин.

Трудно сказать, намеренно или нет, не было замечено тех отступлений от ленинского декрета, о которых говорилось выше и которые уже содержали в себе потенциальную возможность «ограничительного уклона» в законодательстве о культах. Так же как и трудно сейчас определить, почему, подвергая критике данный про­ект, не было указано на его основную, по моему мне­нию, слабость, на то, что он не мог стать документом, плодотворно развивающим декрет. Составители проек­та не смогли (или не захотели) попытаться с учетом новых общественно-политических условий преодолеть ограниченность декрета, связанную с конкретно-исто­рическими условиями, в которых он принимался, и по-новому решить насущные проблемы: о предоставлении религиозным организациям прав юридического лица, формах и пределах религиозной пропаганды и обучения религии, о церковной собственности, о месте религиоз­ных организаций в структуре общества.

Можно предполагать, что неприемлемой казалась сама попытка принятия закона, ибо к этому времени сформировалось убеждение, что религиозную сферу предпочтительнее регулировать не через закон, а с по­мощью ведомственных инструкций и циркуляров.

Обсуждение проекта союзного закона происходило на фоне развернувшейся в обществе оживленной дис­куссии о перспективах существования религии, о функ­циях религиозных организации в социалистическом об­ществе, формах и предназначении «антирелигиозной ра­боты», ее соотношении с общей идеологической работой, партии и воздействии на процессы секуляризации. Пред­лагаемые решения этих и подобных вопросов несли на себе отпечаток сложной общественно-политической си­туации в стране, когда все более отчетливо проявля­лись отход от ленинской концепции строительства со­циализма, забвение марксистско-ленинских принципов государственно-правового регулирования деятельности религиозных организаций.

Ситуация усугубляется, когда в общественное со­знание привносится «теория» об обострении классовой борьбы в процессе строительства социализма, размеже­вавшая советское общество на два непримиримых лагеря — пролетариат и крестьянство, с одной стороны, и «буржуазно-капиталистические слои» - с другой. Религиозные организации объявляются проводниками бур­жуазного влияния, агентами «кулацко-нэпманской агентуры». Все чаще звучат утверждения, что деятели рели­гиозных организации принимают активное участие в антисоветской работе кулачества, агитируют против сда­чи хлеба государству и мероприятий по коллективиза­ции и социалистическому переустройству сельского хо­зяйства. Раздаются призывы бороться с религией не как с «отвлеченной идеей о Боге», а как с «контрреволюционной силой».