Очевидно, что привлечение средств под гарантию бюджета предполагает отражение этого факта на достаточно серьезном уровне – региональном законе. Поскольку, как мы уже упоминали ранее, могут возникать коллизии между отдельными законами и законом о бюджете, очевидно, следует гарантию заимствований прописывать непосредственно в законе о бюджете.

Для этого в целях организации заимствования под гарантию бюджета готовится и утверждается в установленном порядке региональный закон о бюджетах нескольких лет, соответствующих сроку заимствования или несколько превышающих его. В этом законе может быть, например, только одна защищенная статья расходов – расходы на обслуживание долга, с разбивкой по годам, с указанием дат и сумм платежа. При наступлении времени подготовки и утверждения бюджета очередного года рассматривать вопрос гарантии заимствований уже не будет необходимости, даже если финансовые условия деятельности органа власти существенно ухудшатся.

В настоящее время орган власти, гарантируя заем бюджетом, вынужден каждый год подтверждать у депутатского корпуса необходимость включения расходов по обслуживанию долга в бюджет, при этом расходы по обслуживанию долга могут быть не признаны защищенными и теоретически даже не включены в бюджет.

Система исполнения бюджетов в России базируется на кассовом принципе его исполнения, что несколько затрудняет управление долгом. Поэтому целесообразно сразу после возникновения обязательства включение его – как основной суммы, так и процентов по нему – в состав дебиторской задолженности.

Некоторые особенности имеет привлечение заимствований у иностранных юридических лиц. Дело в том, что ответственность за невыполнение российским регионом своих обязательств по, например, еврооблигационному займу будет возложена в случае дефолта, в соответствии с английским правом, не на эмитента, а на Российскую Федерацию, и именно Правительству РФ придется отвечать по долгам региона. Кроме этого, эмитенту придется иметь в виду дополнительный вид риска – валютный. Необходимо отметить, что валютный риск – это нормальное следствие рыночных отношений и конкуренции на международных финансовых рынках. Для западных компаний это естественная среда, и рост или падение валютных котировок не вызывают у большинства из них кризисных ситуаций. В свою очередь российские регионы не готовы в силу отсутствия опыта и стабильной финансовой базы участвовать (пусть и косвенно) в данной конкурентной борьбе и нести в силу этого повышенные риски.

Поэтому возможно, имеет смысл запретить региональным органам власти осуществлять внешние заимствования, по крайней мере до стабилизации отечественной валюты, а также урегулирования всех вопросов по их собственным долгам.

Одной из мер подготовки займа является разработка и утверждение у депутатского корпуса нормативных документов, регламентирующих деятельность исполнительных органов власти в процессе привлечения, работы и погашения займа. Например, о процедуре аккумуляции средств перед очередным платежом: за столько-то дней до момента платежа на счет платежного агента начинается перевод средств в таких-то размерах. Особое внимание в таких документах следует уделять вопросам автоматической реакции органа власти или уполномоченной на работу с займом структуры, на негативные отклонения. В частности, необходим порядок безусловного перевода денежных потоков, поступающих от налогоплательщиков, с бюджетных счетов на счета, например, платежного агента.

На практике по-разному решается вопрос, кому выступать заемщиком (эмитентом – в случае ценных бумаг). Это может быть местный финансовый орган, администрация органа власти, региональная Дума, специальное бюджетное учреждение. Мы полагаем, что заемщиком может выступать только то подразделение органа власти, которое реально распоряжается бюджетными средствами или имеет больше прав в этой сфере. Чаще всего в зависимости от конкретных условий местного бюджетного законодательства региона это может быть представительный или исполнительный орган власти.

БАНКРОТСТВО ОРГАНА ВЛАСТИ

В случае невыполнения органом власти своих обязательств возможна процедура банкротства. Разумеется, речь не идет о ликвидации органа власти вообще. Под банкротством понимается сокращение прав органа власти конкретного административно-территориального образования вплоть до полной отмены прав депутатского корпуса по работе с местными финансами. Эта мера временная и может действовать до погашения всей задолженности. Банкротство предусматривает введение внешнего управления – вышестоящего органа власти.

2. РАСХОДЫ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации России и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера.

Внебюджетные фонды – одна из форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели. С их помощью можно решить ряд задач:

· оказание социальной помощи и услуг населению путем выплаты денежных пособий, единовременной помощи;

· обеспечение восстановления и сохранения трудоспособности;

· оказание социальных услуг населению путем финансирования учреждений социальной инфраструктуры;

· финансирование пенсионного обеспечения.

С помощью целевых государственных внебюджетных фондов можно влиять на экономическое развитие регионов путем финансирования отдельных хозяйственных мероприятий.

Правовой основой образования государственных целевых фондов является прежде всего Конституция Российской Федерации и Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР».

Право на социальное обеспечение граждан России записано в статье 39 Конституции РФ: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Контроль за рациональным и целевым расходованием средств государственных (федеральных) целевых внебюджетных фондов осуществляет Министерство финансов РФ.

По целям ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды, на основе положений о фондах, утвержденных законодательными органами, либо положений, утвержденных органами исполнительной власти в соответствии с законами. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы другие внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положенный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, то есть трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.