Идеология же современной бюджетной системы, ведущей свой отсчет с рубежа 1991 – 1992 гг., предусматривает контроль за целесообразностью и эффективностью расходов лишь со стороны жителей данной территории. Даже вышестоящие органы власти лишены какой бы то ни было потребности в подобном контроле.

Такое право/обязанность жители теоретически могут реализовать через выборы депутатов, наказы депутатам, отзыв депутатов, организацию митингов, шествий, пикетов, написание писем и, наконец, обращение в суд. Авторами бюджетных преобразований 1991 – 1992 гг., очевидно, предполагалось, что население должно самостоятельно научиться новым правилам поведения. Однако, как показывает личный опыт, даже сейчас преобладающая часть населения продолжает жить советскими представлениями о бюджете, не знает о имеющихся возможностях по контролю за расходами органов власти и, что немаловажно, не желает их реализовывать. Как представляется автору, в настоящее время основными участниками бюджетного процесса являются лица, непосредственно имеющие отношение к получению и расходованию бюджетных средств. Их участие в процессе определяется, скорее всего, личной материальной заинтересованностью.

Можно предположить таким образом, что в РФ средства, отданные в бюджет в виде налогов и сборов, считаются россиянами уже собственностью государства, в отличие от, например, США, где средства, отданные в виде налогов и сборов государству, считаются тем не менее собственностью граждан, отданной органам власти (конкретным чиновникам) всего лишь в управление. Возможно, что такая ситуация – следствие того, что в РФ сбор налогов на государственные нужды всегда начинался инициативой властей, но не населения. Кроме того, тяжесть налогового бремени как в СССР, так и в настоящее время лежит не на населении, а на юридических лицах.

Россия в бюджетном смысле этого слова представляет собой конфедерацию унитарных, практически независимых государств, многие из которых даже разработали собственные механизмы эмиссии суррогатов платежных средств, как, например, Чувашская республика. Что интересно, у таких “независимых государств” размер доходов не превышает 5 – 7% от расходов бюджета. Это, в частности, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Алтай, Республика Тыва, Коми – Пермяцкий АО, Усть – Ордынский Бурятский АО, Корякский АО.

При этом многочисленные утверждения разнообразных политических сил о необходимости установления в стране “сильной власти” (“навести порядок”, диктатура труда и пр.) получают, таким образом, сильный аргумент в пользу своих предположений. Поскольку следующее за децентрализацией региональных финансов событие – это окончательный развал страны на ряд самостоятельных в финансовом плане государственных образований. Наиболее яркий пример этого – образование Чеченской республики Ичкерия, начавшееся с самостоятельного обретения финансовой независимости в начале 1993 г., что выразилось в перекрытии каналов поступления налогов и сборов в бюджет Российской Федерации от налогоплательщиков республики и зачислении этих средств в собственный бюджет.

ПРИВЛЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

После распада командно-административной системы (ориентировочно после 1991 года) региональные органы власти получили практически полную свободу действий в области финансов, что было связано как с потерей действенности контрольно-ревизионных органов, так и с разграничением полномочий субъектов федерации с федеральным центром.

ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЗАИМСТВОВАНИЙ

Отсутствие контроля за органами власти регионов и стабильный рост расходов из их бюджетов привели, в частности, к введению большого числа незаконных налогов и сборов в территориальные бюджеты и внебюджетные фонды. Например, налог на продукцию, реализуемую за пределами области (Курская область), налог на содержание сельских киноустановок (Тамбовская область), сбор на содержание районной футбольной команды (Брянская область).

Дополнительно, сверх налогового законодательства, вводимые налоги и сборы не могли компенсировать растущие расходы органов власти, кроме того, введение и сбор незаконных налогов стали встречать растущее сопротивление органов прокуратуры, депутатского корпуса и общественности. В результате большее их число было отменено.

Потребность в средствах не уменьшалась, и постепенно органы власти стали все больше и больше прибегать к заимствованиям, поскольку, с одной стороны, объем налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты уменьшался, а расходные обязанности властей продолжали расти. Это выражалось, например, в том, что местные органы власти были вынуждены брать на свой баланс жилье и социальные объекты у предприятий и организаций, при том что федеральный бюджет, официально признавая эти дополнительные расходы, компенсировал их лишь частично. Более того, в условиях низкого платежеспособного спроса основной массы населения Минфин РФ определил критерий, по которому он не принимает к компенсации передаваемые объекты: если объект в принципе может приносить выручку за оказание платных услуг, то его передача не подлежит компенсации.

Заимствования в условиях стабильного спада отечественной экономики и, соответственно, ослабления собственной экономической базы регионов, а также постоянный рост расходов, осуществляемых из территориальных бюджетов, делали предсказуемым отказ властей от платежей по долгу, что, собственно говоря, и произошло в массовом порядке во второй половине 1998 года.

Долгое время, начиная с момента организации рынка ГКО-ОФЗ (Государственных бескупонных краткосрочных облигаций – Облигаций федерального займа), существовало мнение, что органы власти – это надежный заемщик по определению, что он не может не заплатить по долгам и “убежать” с деньгами, как это сделали многочисленные учредители финансовых пирамид в 1992 – 1995 годах. При этом вопросы о проверке финансового состояния эмитента, о степени его подконтрольности уполномоченным органам и о порядке возврата заемных средств не только не прорабатывались, но даже и не упоминались.

Во второй половине 1998 года, когда наступило время погашения первого транша так называемых “сельских” облигаций и процентов по второму и третьему траншам, профессиональные участники рынка ценных бумаг на собственном опыте убедились в способности органов власти не выполнять свои финансовые обязательства практически без каких бы то ни было отрицательных последствий для себя. Судебные процессы, организованные обманутыми финансовыми компаниями, показали практически полное отсутствие механизмов защиты прав инвесторов, порой даже арест бюджетного счета не приносил желаемого результата – возврата средств.

Невозвраты коммерческих кредитов начались раньше неплатежей по облигациям, но в силу коммерческой тайны, опутывающей процесс банковского кредитования, факты невозврата кредитов становились известными общественности крайне редко. В результате имидж регионов как надежных заемщиков не подрывался.

Согласно Распоряжению Правительства № 1787-р держатели ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31.12.1999 г., были разделены на 3 категории. Держатели первой категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и те держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (например, негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% – новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% – ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели второй категории, к которым были отнесены физические лица – резиденты, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям первой категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме. Держатели третьей категории, представленной в основном нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% – в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% – купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4 – 5 лет.