В отдельных случаях – например, крупное чрезвычайное происшествие – орган власти может рассчитывать на оперативно предоставленный трансферт, однако в остальном получение трансфертов – это во многом политический, практически никак не связанный с экономикой процесс.

Положительными сторонами эмиссии суррогатов ценных бумаг и организации дебиторской задолженности являются высокая степень подконтрольности органу власти путей движения долговых обязательств и долгов. Отрицательная – рост неденежных поступлений в бюджет.

Еще одним способом привлечения средств, об этом мы еще не говорили, служит объединение предприятий региона, бюджетных учреждений и органа власти в рамках корпоративной платежной системы, расчетный центр которой всегда сможет дать органу власти практически неограниченных размеров кредит – фактически это эмиссия денежных знаков, имеющих ограниченное хождение, но осуществленная на законных основаниях! Отрицательной стороной данного проекта служит сложность и дороговизна его осуществления.

Каждый из способов привлечения финансовых ресурсов имеет в конечном счете свою стоимость: денежную, политическую и социальную. Сравнение последних позволит выбрать наиболее оптимальный.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИВЛЕКАЕМЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ

Главный вопрос, который интересует инвесторов – это способность заемщика вернуть долг. Объективным критерием такой способности является наличие у регионального органа власти имеющих реальную, рыночную стоимость активов, то есть состояние имущественной и финансовой основ их деятельности.

Под имущественной основой органа власти понимаются разнообразные имущественные и неимущественные права, в частности, на землю, природные ресурсы, здания, производственные объекты, транспортные средства, оргтехнику, ценные бумаги, депозитные вклады. При осуществлении займа их можно заложить в обычном порядке, предварительно разработав автоматически “включающийся” при срыве срока платежа механизм перевода имущества в денежные средства и погашения задолженности.

Под финансовой основой (или финансами) регионального органа власти понимаются средства бюджета, включая целевые бюджетные фонды, внебюджетных фондов органов власти и бюджетных учреждений, а также финансы государственных унитарных (муниципальных – для местных властей) предприятий.

В некоторых случаях вопрос способности заемщика вернуть долг органы власти заменяют на вопрос об использовании привлеченных ресурсов, считая, что раскрытие информации о расходовании денег может усилить доверие инвесторов и повысить таким образом привлекательность властей как заемщиков.

В качестве яркого примера этого следует привести московскую заемно-инвестиционную систему. Для привлечения в ее рамках средств был создан специальный орган власти – Московский комитет муниципальных займов, который от своего имени привлекал средства путем эмиссии ценных бумаг. Основной упор в рамках этой системы был сделан на популяризацию механизма вложения средств в высокоокупаемые и высокорентабельные проекты, что, по мнению разработчиков, гарантированно обеспечивало возврат средств. При этом полноценный анализ или хотя бы обзор финансового состояния органов власти Москвы не производился, объемы ее заимствований не разглашались.

Кризис, возникший после 17 августа 1998 г., подтвердил неудачность ставки на детальную проработку вопросов вложения привлеченных средств в ущерб вопросов обеспечения. Из-за кризиса, который в принципе заранее предугадать было невозможно, сроки реализации проектов, которые финансировались из заемных средств, были нарушены. В результате чего были сорваны сроки окупаемости этих проектов и поступления средств для расчетов с инвесторами.

Помимо обеспечения заимствований имуществом и финансами органа власти может быть еще третий вариант – под честное слово первого лица. Наиболее популярным в России был и остается второй способ.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАИМСТВОВАНИЙ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ

Единственной целью, ради осуществления которой региональные органы власти привлекают финансовые ресурсы, является финансирование расходов органа власти (бюджетных и внебюджетных). Следовательно, при разработке, утверждении и исполнении бюджета необходимо иметь в виду, что привлекаемые финансовые ресурсы могут по каким-либо причинам не поступить в бюджет либо поступить, но с опозданием или в меньшем объеме. Учесть это обстоятельство необходимо на этапе разработки и принятия бюджета, предусмотрев расходную адресность привлекаемых средств и отказ от финансирования этих расходов в случае непоступления или поступления в неполном объеме привлекаемых средств.

Любой бюджет ограничен в своих доходах, соответственно он ограничен в размере долговой нагрузки, приходящейся на него. В самом общем виде принцип обеспечения заимствований предполагает превышение доходов над текущими расходами. При этом в отдельных случаях к доходам можно суммировать трансферты при условии, что вышестоящий орган власти предоставил исчерпывающую гарантию – в виде закона, утверждающего отдельные статьи расходов бюджетов будущих лет – поступления трансфертов в течение срока существования долга.

Орган власти может привлекать заемные средства при условии, что в течение нескольких лет (месяцев) к моменту, когда подойдет срок возврата займа, орган власти сможет саккумулировать необходимую сумму, включающую в себя текущие платежи и основной долг, не допуская срыва в финансировании текущих расходов и не ориентируясь на возможность дополнительного заимствования. При этом ситуация, когда орган власти привлекает новый заем для покрытия прежнего, в принципе допустима при условии, что орган власти не выходит за пределы своей возможности нести долговую нагрузку.

В российском законодательстве существует правило, что размер заимствований органа власти не должен превышать 30% от доходов, а расходы на обслуживание долга – 15% от всей суммы расходов. При этом действующее законодательство под доходами подразумевает и поступления от приватизации. Ориентация на конкретные цифры достаточна субъективна – например, почему законодатели остановились на цифре 30%, а не 23,456% – и в силу этого, а также существенных различий между финансами регионов не может служить достаточным ограничением для эмиссии необеспеченных ценных бумаг.

Ранее мы уже говорили об одном из случаев, когда имеет смысл предоставление трансфертов, – это когда налоговой базы по федеральным налогам недостаточно для финансирования исполнения федеральных законов по конкретной территории. Теперь рассмотрим второй, более практически применимый. Несколько выше было сказано, что превышение доходов над текущими расходами – это положительный факт, свидетельствующий, в частности, о том, что орган власти вправе привлекать заемные средства. Однако если наблюдается противоположная картина – превышение текущих расходов над доходами, то это свидетельство того, что орган власти не только не вправе привлекать заемные средства, но и нуждается в финансовой поддержке со стороны вышестоящего органа власти.