Судя по всему, договорная практика будет продолжаться и впредь. Однако заключаемые договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Не может быть договора между Российской Федерацией и её субъектом как равноправным с ней государством или государственным образованием.

Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае, на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. Председатель Конституционного Суда РФ М. В. Баглай подчеркнул, что и сегодня именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами.

Основу содержания заключаемых договоров должны составлять положения федеральной Конституции, а не сиюминутные положения о политической целесообразности.

Необходимо отметить существование и иных точек зрения. В частности, Б. А. Страшун считает, что “отступления в договорах от норм ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение”[38]. Таким образом, опровергается тезис о том, что заключаемые в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. В частности, автор допускает передачу посредством договора в исключительное ведение субъекта Федерации как предметов исключительного ведения РФ, так и предметов совместного ведения. Более того, в случае такой передачи принятые федеральные законы и даже федеральные конституционные законы не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти. “Это положение основывается на том, что ст. 11 Конституции РФ, ч. 3 которой предполагает договор как форму разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, содержится в главе 1 Конституции - "Основы конституционного строя" - и, следовательно, обладает большей юридической силой по сравнению со ст. 71-73, которые закрепляют разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами”[39].

Данное утверждение представляется не вполне обоснованным в силу следующих обстоятельств. Конституция РФ допускает заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, но между органами государственной власти (РФ и субъектов Федерации), а не между Российской Федерацией и ее составными частями. Часть 2 ст. 4 Конституции РФ, содержащаяся также в гл. 1 - "Основы конституционного строя" - определяет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (да это вытекает и из самой правовой природы Конституции как Основного закона государства). В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты (а, следовательно, и договоры), принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Именно такую позицию высказал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года, указав, что и Федеративный договор 1992 г. и соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ.

Положения ст. 71-73 Конституции, определяющие разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, хоть и не относятся к основам конституционного строя, но изменить их может только Федеральное Собрание РФ с участием законодательных органов субъектов Федерации (ст. 136 Конституции), а никак не двусторонний договор внутригосударственного характера. Да и в самой ч. 3 ст. 11 Конституции РФ среди правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации на первом месте стоит Конституция РФ, далее федеративный договор и только затем – “иные договоры”.

Заключение договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ должно обусловливаться прежде всего спецификой конкретного субъекта Федерации, а не политическими причинами, стремлением получить от федерального центра различные льготы. И такие договоры уже есть: в договоре с Калининградской областью учтено ее геополитическое положение; в договорах с Бурятией и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, а также с Иркутской областью - особенности экологической ситуации, связанные с тем, что территория данных субъектов является водосборной зоной озера Байкал; в договорах с Удмуртией, Свердловской областью - насыщенность экономики оборонным производством; в договорах с Краснодарским краем, Ростовской областью - мощные миграционные потоки; в договоре с Москвой - выполнение данным субъектом РФ функций столицы России и т.д.

Договор как правовая форма разграничения властных полномочий (делегирования полномочий) вполне допустим в системе органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, что и предусмотрено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ.

“Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается только вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами Федерации, логическим продолжением ее является проблема разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и находящимися на их территории органами местного самоуправления. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они в любом случае осуществляют власть публичную, со всеми присущими власти признаками (свойствами) и, прежде всего - обладанием волей и силой.[40]”

Органы государственной власти, субъектов Федерации зачастую вторгаются в компетенцию “своих” органов местного самоуправления. В то же время эти органы болезненно относятся к случаям вторжения органов местного самоуправления в полномочия региональных властей.

“Наиболее остро эти вопросы стоят во взаимоотношениях между субъектами РФ и их столицами (краевыми, областными, окружными центрами). Последние, выступая муниципальными образованиями, являются в большинстве своем достаточно крупными городами, в которых зачастую сосредоточены основное количество населения, экономический, финансовый, интеллектуальный потенциал субъекта Федерации. На территории данных муниципальных образований располагается достаточно большое количество объектов государственной собственности. У города же рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты зачастую гораздо больше, чем у субъекта Федерации - в их руках предоставление всех коммунальных услуг (обеспечение энергией, теплом, водой, газом и т.д.), возможность устанавливать местные налоги и сборы (на уборку территории, на развитие социальной инфраструктуры и т.п.) и, следовательно, пополнять городскую (муниципальную), а не государственную (республиканскую, краевую, областную, окружную) казну. Именно вопрос раздела финансовых источников представляется наиболее острым во взаимоотношениях региональных и местных властей, и решен он должен быть законодательно, в том числе и на федеральном уровне. Полезны были бы, в частности, законы о минимальной бюджетной обеспеченности, о финансовых нормативах.