4. Об оценке состояния федеративных отношений на современном этапе.

Сейчас очень часто можно услышать устрашающие, и даже катастрофические, оценки. “Россия внутренне разобщена, она сидит на пороховой бочке сепаратизма, ее целостность под угрозой, - говорил, например заместитель директора Института Европы РАН, проф. Федоров на недавно состоявшейся российско-германской конференции, посвященной европейскому и отечественному опыту федеративного строительства.” Не оспаривая наличия некоторых действительно тревожных тенденций, нельзя согласиться с ним.

Во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998 году, точнее в тот момент, когда правительство Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов федерации.

Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны - войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за сохранение своей целостности.

Во-вторых, в 1993-99 годах федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати высокие цифры роста региональных экономик в 2000 году. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот длинный и грустный период, когда федеральный Центр был практически недееспособен.

Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились русские регионы, что обеспечило относительную “деэтнизацию” федеративного процесса и следовательно уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

В-третьих, в сегодняшних событиях, характеризующих ликвидацию признаков внутреннего разобщения России до уровня угрозы ее целостности. Напротив, лояльная и конструктивная реакция региональных лидеров на путинский федеративный пакет говорит скорее о том, что они с нетерпением ждали импульсов политической воли из Кремля.

5. О мерах, принятых в 2000-2001 гг. в сфере федеративного строительства.

Указ о федеральных округах - это понятная и оправданная попытка вынести надзорные органы из регионов. где они неизбежно оказываются в зависимости от региональных властей. Но беда, если полпредов будут стараться превратить в неких сверх-менеджеров, организующих работу всех органов власти (федеральных, региональных, органов местного самоуправления) на вверенных территориях.

Создание механизма вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением Президента . Мера верная, но недостаточная. Во-первых очень узко сформулирован перечень деяний, за которые может быть вынесено предупреждение: принятие нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и неустранение несоответствия после соответствующего представления. А хроническая халатность, непрофессионализм, неумение наладить работу, сдача позиций преступности? На это никакой реакции Центра не предусмотрено. Ждите граждане, до следующих выборов. А до них четыре года. А тем временем механизм выборных манипуляций отлаживается до такой степени, что реальным волеизъявлением граждан выборы быть перестают. Слишком громоздок и механизм принятия решения об отрешении (роспуске) - необходимо два судебных решения “соответствующих” судов. А суды эти когда еще станут реально независимыми. Было бы правильным, чтобы механизм федерального вмешательства был прописан в Конституции.

6. Реформа Совета Федерации. Сам по себе поиск оптимальной модели формирования парламента вообще и второй палаты в частности не представляет собой ничего необычного в мировой практике. Но это - третья реформа за семь лет. Частота реформ и стремительность их осуществления оставляют впечатление импровизации, поиска путем проб и ошибок. А это путь очень дорогостоящий.

Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995 года пошел по линии реализации ельцинской формулы. В ситуации 1995 года было, наверное, правильным пойти на представительство регионов через их высших руководителей. Это обеспечило сохранение управляемости в большинстве регионов в ситуации резкого ослабления и дезорганизации федеральной власти в 1996-1999 годах.

В нынешних условиях стратегической консолидации центральной власти необходимость в таком механизме отпадает, тем более, что он связан с некоторыми издержками, например, непостоянным характером работы законодателей в верхней палате. Закон 5 августа 2000 года снимает эту издержку, но не разрешает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны. Серьезное и долгосрочное разрешение этого вопроса возможно и без изменения текста Конституции но при условии перестановки акцентов в толковании статьи 95. Акцент должен быть поставлен на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции. Члены Совета Федерации - по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации должны избираться гражданами субъектов Федерации.

Но Совет Федерации не должен стать второй Государственной думой, иначе вторая палата в значительной мере потеряет смысл. Еще классики политической науки - Монтескье, Бентам, Джефферсон, Мэдисон, Джон-Стюарт Милль, Кавур и др. отмечали, что свою функцию контрольной инстанции в отношении качества законодательства как и свою функцию фактора стабильности и “упорядочевания развития” вторая палата может сыграть только если она будет защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате, и цикл которых подчинен избирательному циклу.

Возможно и другое толкование: нынешняя реформа шаг от двухпалатности к однопалатности. Это было бы странно. Весь мир движется в противоположном направлении: за последнюю треть XX века число вторых палат - палат регионов - возросло на половину - с 45 до 67. Это не мода, а отражение объективного движения к многомерному представительству гражданина как носителя множества других социальных ролей, среди которых роль члена территориального сообщества граждан одна из основных. Зачем же России опять пускаться против течения, тем более, что и национальный опыт парламентского строительства от Сперанского, а может быть и раньше сплошь двухпалатный. В современных российских условиях движение от двухпалатности к однопалатности возможно только как составная часть движения от формирующейся демократии к мобилизационной диктатуре. Хочется надеяться, что этого не произойдет.