Между тем такое “опережение” рационально тем, что позволяет оперативнее обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку оптимальных федеральных законов. Главное - привести “опережающие” нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними.

Принципиально важным является включение в Конституцию нормы о том, что “положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа[46]”. Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.

Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что – её субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст. 73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия её субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и её субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так, в ст. 72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся “общие вопросы . образования” (п. “е”), а в ст. 43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся “кадры судебных органов” (п. “л”), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов.

На первое место в ст. 72 Конституции РФ поставлен вопрос об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. “а” ст. 72).

Внешне эта формулировка напоминает норму ст. 73 Конституции СССР об обеспечении единства законодательного регулирования на территории СССР. Однако ее следует рассматривать с несколько иных позиций. В союзной Конституции был сделан акцент на определяющую роль федеральных властей в обеспечении единства законодательного регулирования.

Из указанной нормы ст. 72 Конституции РФ следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъектов федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации “является гарантом Конституции Российской Федерации” (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст. 85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу.

Тем самым и Президент, и Конституционный Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

Примерно с таких же позиций следует подходить к анализу п. “б” ст. 72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

Защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность как федерации, так и ее субъектов, но в первую очередь - федерации. Последняя выполняет эту роль путем осуществления правотворческой деятельности, исполнения конституционных обязанностей Президентом Российской Федерации (ст. 80 Конституции РФ) и федеральным Правительством (согласно ст. 114, оно “осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан”). Кроме того, защита прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах федерации прокуратуру.

Особое место в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает защита прав национальных меньшинств, которая включает защиту этих прав и от возможных нарушений их органами субъектов федерации. Наряду с основными правами национальные меньшинства и этнические общности имеют специфические права, отражающие особенности их жизни, обусловленные географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Поэтому в пункте “м” ст. 72 Конституции РФ говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни указанных общностей.

“В земельном законодательстве, в том числе в Земельном кодексе, имеется ряд положений, определяющих особый статус соответствующих территорий. В свою очередь субъекты федерации принимают свои нормативные правовые акты, устанавливающие, например, статус родовых угодий, расположенных в пределах таких территорий[47]”.

Несколько необычным является то, что в ст. 72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. Речь идет, в частности, о правовом режиме земель и других природных ресурсов, охране окружающей среды. Указанная статья относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. “в”); разграничение государственной собственности (следовательно, и земельной) (п. “г”); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории (п. “д”). Кроме того, п. “к” ст. 72 относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Таким образом, предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, конкретизируются в других статьях Конституции и в федеральных законах. Некоторые депутаты Государственной Думы и научные работники-юристы предлагали принять в развитие ст. 72 и 73 Конституции РФ Федеральный Закон о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. «В настоящее время разработаны два конкурирующих проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, в которых предпринята попытка решить в определенной мере и указанный вопрос. Анализ законопроектов приводит к однозначному выводу, что эта попытка оказалась неудачной. Такой путь решения данной проблемы в принципе представляется неоптимальным. Ее целесообразнее решать не в каком-то одном обобщающем Законе, а в каждом федеральном законе, относящемся к предметам совместного ведения, детально очерчивать полномочия федерации, предполагая, что все остальные полномочия в данной отрасли или сфере будут входить в силу ст. 73 Конституции РФ в компетенцию субъектов федерации».[48]