ЗАКЛЮЧЕНИЕ[51]

1. О “федеративной природе” России.

Тезис о наличии таковой широко распространен. “Россия исторически довлеет федерализму” - считают Абдулатипов и Болтенкова.

Из истории нашего государства наличие у него некой “федеративной природы” не следует. Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии, и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате).

Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление “местничества”.

Иногда федеративную природу России выводят непосредственно из ее уникальной географической протяженности. Но мировой опыт не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть исторический опыт империй, есть современный опыт огромного и унитарного Китая.

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15 процентов населения. Примерно столько же, сколько этнические ненемцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств - далеко не единственный и уж конечно не самый эффективный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств из тех, которые выработаны человечеством.

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. (О какой субсидиарности, т.е. делегировании ответственности снизу вверх, каком федерализме - т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти, может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100 % формируется за счет дотаций федерального центра.) Чеченская трагедия также может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России - не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами - необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти. В этом смысле федерализм в России - это эксперимент с открытым, не предопределенным заранее результатом.

До 2000 года формирование и развитие федеративных отношений шло иначе - в качестве некой результирующей в параллелограмме разнонаправленных сил, когда вопросы федеративного строительства оказывались разменной монетой в решении текущих задач политической конъюнктуры. И лишь с того момента, когда там, где по конституции должно находиться средоточие государственных сил и государственного разума на месте черной дыры появилось, наконец, некое рациональное и волевое начало, можно говорить о том, что этот эксперимент получил шанс на успех.

2. О термине “субъекты Федерации”.

Этот термин закреплен Конституцией и повторен множеством законов и в правовом смысле не может быть подвергнут каким-либо сомнениям. Но бесспорен ли он в теоретическом плане. Он был бы бесспорен, если бы российское государство в своей протяженности от Тихого океана до Балтики явилось на свет в результате неких государствообразующих действий регионов - областей, краев, республик. Тогда термин “субъекты”, фиксирующий первичность территорий по отношению к государственному целому, был бы уместен. (Кстати, до недавнего времени приходилось слышать от вполне уважаемых руководителей регионов формулировки типа “не для того мы создали Российскую федерацию, чтобы .”. ) Но Россия появилась не в день заключения федеративного договора, а на 1100 или по крайней мере на 450 лет раньше. Да и конституция 1993 года принята не регионами, а многонациональным народом России, объединенным общей историей на земле предков).

3. О соотношении равноправия и разностатусности субъектов Федерации.

Известно, что Конституция, провозглашая равноправие субъектов, одновременно фиксирует их разностатусность. Если одни субъекты определены как государства в государстве, а другие нет, то лидеры первых волей не волей подталкиваются к претензиям на суверенитет, международно-правовую субъектность и т.п.

Как тут быть, вот в чем вопрос. Можно пробовать менять Конституцию. Известно, что сама Конституция предусматривает для этого два пути. Первый - точечные изменения, вносимые в главы 3-8 специальными законами, которые должны приниматься конституционным большинством в каждой из палат парламента и утверждаться 2/3 субъектов Федерации. Получить такое утверждение по поправкам, снижающим статус ряда субъектов - дело не очень реальное.

Второй путь - принятие новой конституции Конституционным Собранием. Сегодня не мало сил, которые хотели бы разрешить противоречие между принципом равноправия и фактом разностатусности через конституционное выравнивание статусов путем принятия новой конституции Конституционным Собранием. Но скорее всего это не только не устранит несуразицу в третьей и других главах Конституции, но дестабилизирует всю систему власти, более того создаст угрозу опрокидывания всего конституционного здания. Есть менее затратный путь решения проблемы. Нужно разделить проблемы равноправия и разностатусности. Решение вопроса о выравнивании статуса de jure отложить до лучших времен, а равноправие de facto практиковать уже сейчас, в частности реализуя “Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти”, используя механизм федерального вмешательства, который еще предстоит сделать более гибким и действенным.