Сотрудничество властных институтов всех уровней сегодня является важнейшей задачей развития российской государственности.

«Актуальной для России является сейчас скорейшее создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».[41]

В любом федеративном государстве, особенно при его создании и реформировании, неизбежно возникает одна из ключевых проблем разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о "дележе власти", праве распоряжаться государственными материальными и финансовыми ресурсами, принимать законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства.

“Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в ней всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации. Это выражается в юридической науке термином “исключительная компетенция федерации.[42]” Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в. юридической науке термином “исключительная компетенция субъектов федерации”. Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и её субъектов. Это породило в юридической науке термин “совместная компетенция”, хотя он явно неудачен.

«Совместными являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к её субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует».[43]

Разграничение компетенции между федерацией и её субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.

1) Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: “Всё остальное относится к компетенции субъектов федерации”. Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации.

2) Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а всё остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень.

3) Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и ее субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия Конгресса и Президента США. “Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и её субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий.[44]”

4) В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. Здесь разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

Упомянутые способы иногда дополняются установлением “конкурирующей компетенции”: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация и ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации обязаны привести свои "опережавшие" законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия).

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., одержит ряд статей, относящихся к разграничению компетенции Российской Федерации и её субъектов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится "в ведении" Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации “обладают всей полнотой государственной власти”. Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.

Кроме того, в Конституции РФ имеются статьи о том, что некоторые вопросы решаются “по взаимному согласию” или “по соглашению” РФ и субъектов федерации. Эти вопросы тем самым тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66).

“По предметам совместного ведения федерации и её субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы, и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и её субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление, получило официальное наименование “собственное правовое регулирование” - п. 4 ст. 76 Конституции РФ).[45]” В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п. 4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

На практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные правовые акты “в соответствии” с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как “запрет на опережение”.