Распределение налоговых поступлении осуществляется на основе единственного критерия - объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания. Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов меж бюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала. (38).

Нуждается в конкретизации и принцип самостоятельности бюджета, поскольку из самой констатации такой самостоятельности не ясно, является ли она абсолютной или имеет ограничения, различается ли в зависимости от уровня и вида бюджета, в каких конкретных формах реализуется и т.д. Самостоятельность бюджета понятие относительное и определяется тем, обладает ли орган власти достаточным размером собственных доходов, имеет ли право свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет ли полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.

Обеспечивается самостоятельность путем:

· предоставления каждому органу государственной власти и местного самоуправления права самостоятельно формировать, утверждать и исполнять свой бюджет;

· предоставления региональным и местным бюджетам такого размера (доли) собственных доходов, которых было бы достаточно для финансирования минимально необходимых расходов, определяемых с учетом государственных социальных стандартов;

· закрепления за органами государственной власти и местного самоуправления права определять направления использования бюджетных средств.

Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом бюджетной системы обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет. Бюджетная самостоятельность означает, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельца.

Вместе с тем принцип бюджетной самостоятельности предполагает обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех расходов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур.

Следующей из числа наиболее острых и сложных проблем бюджетного устройства России является проблема обоснованного и справедливого разграничения доходных источников между бюджетами разных уровней.

Сегодня представляется правомерным говорить о том, что разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те виды налоговых поступлений, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования. При этом в практике разграничения доходных источников между бюджетами можно было бы использовать два принципа:

· во-первых, принцип зависимости размера поступлений по налогу от результатов работы органа управления. В соответствии с этим принципом передача средств каждому звену бюджетной системы должна быть поставлена в зависимость от эффективности работы соответствующего органа управления, так чтобы последний мог влиять на рост бюджетных доходов;

· во-вторых, принцип "долевого" участия бюджетов нижестоящего уровня в получении квоты налоговой ставки по тем доходам, которые принадлежат вышестоящему звену бюджетной системы. Применение этого принципа связано с необходимостью использовать значительные в фискальном отношении налоговые платежи для финансирования мероприятий и учреждений социальной сферы.

В условиях финансовой самостоятельности каждый орган власти должен проводить свою бюджетную и итоговую политику (естественно, не выходящую за общие рамки федерального законодательства), призванную обеспечить стабильными источниками поступлений финансирование бюджетных расходов соответствующего уровня. Любой орган власти должен быть законодательно наделен собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средств и получать, в случае необходимости, финансовую помощь из другого бюджета. (45).

Сложность рассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть только комплексный подход к их решению. Не углубляясь в детализацию предложений, отметим следующие важнейшие направления совершенствования межбюджетных отношений.

Во-первых, это - отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда так называемых регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями (одним, двумя). Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения - между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а в ведение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий.

Во-вторых, это - использование регулирующих налогов не только как инструмента вертикального, но и горизонтального выравнивания, что позволило бы уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Это предполагает введение в систему распределения налоговых доходов дополнительно к показателю сбора иных критериев (например, численности населения), способствующих сглаживанию горизонтальных бюджетных дисбалансов. Например, установленная для всех субъектов доля в поступлениях от НДС могла бы наполовину распределяться в соответствии со сбором налога и наполовину - с численностью населения.

В-третьих, это - определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Если российские традиции и условия не позволяют местному самоуправлению стать равноправным партнером в межбюджетных отношениях с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить

их подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходы между ними и региональными бюджетами, сформулировать их права и гарантии их прав в отношениях с вышестоящими бюджетами.(38).

В переходный период остро дают о себе знать неравномерность адаптации территории к переменам и унаследованные фактические различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько общегосударственной политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централизованных решений. Принципы справедливости требуют, чтобы те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, получили помощь от других. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах, имитирующих децентрализацию.