Оценка основных проблем формирования и исполнения бюджета
3.2.2. Использование комплекса «Сапфир»
Помимо казначейской схемы в Липецкой области используется программный комплекс «Сапфир», который позволяет предельно быстро составлять различные варианты бюджета, а уже в подготовленном проекте заменить несколько цифр не является существенной проблемой. В итоге были выделены следующие блоки: доходы, расходы, межбюджетные отношения, свод доходов и расходов по уровням бюджета, формирование проекта закона о бюджете на определенный финансовый год. Блок, отвечающий за межбюджетные отношения, позволяет в автоматическом режиме определить размер финансовой помощи каждому муниципальному образованию, произвести замену дотаций нормативными отчислениями от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет.
В настоящее время Управление финансов Липецкой области продолжает сотрудничество с компанией в плане автоматизации работ над главным финансовым документом региона. Уже при формировании бюджета области на 2007 г. применялись технологии и методики, заложенные в ПК «Сапфир». Намечены основные направления работ двух организаций: это совершенствование существующей схемы планирования бюджета и её модернизация по мере развития реформ, а также расширение числа задач, выполняемых автоматизированной системой.
В ближайшем будущем с помощью программного комплекса «Сапфир» предполагается реализовать альтернативные способы планирования бюджета (с применением программно-целевого метода), многолетнее бюджетное планирование на региональном и муниципальном уровне, управление долгом.
Основываясь на успешном опыте управления бюджетом с помощью программного комплекса «Сапфир» и имея четкие цели в отношении дальнейшего совершенствования бюджетного процесса, Липецкая область имеет все шансы стать не только передовым регионом РФ в области автоматизации, но и во всех других сферах.
3.2.3. Совершенствование межбюджетных отношений
Процесс реформирования межбюджетных отношений, безусловно, должен происходить не только на федеральном, но и на региональном и даже на местном уровне. Создать единую методику, унифицированную форму взаимоотношений субъекта Федерации и муниципальных образований невозможно в силу огромных экономических, географических, климатических и иных межрегиональных различий. Однако в пределах одного региона или группы сходных по характеристикам регионов вполне возможно разработать такую методику.
В Липецкой области при расчете субвенций определяется общая сумма расходов района, исходя из установленных минимальных социальных нормативов, затем определяется сумма доходов закрепленных и регулирующих доходов. Недостающая сумма для покрытия расходов выделяется из областного бюджета в идее субвенций на определенные цели. Затем данные по районам суммируются и отражаются в областном бюджете. Таким образом, расчет происходит методом прямого счета. Никакой универсальной методики расчета нет. Даже предельная сумма субвенций районам в областном бюджете не определена. Существующая система не создает стимулов для развития налоговой базы муниципального образования, допускает субъективную оценку и индивидуальный подход, не позволяет создать универсальную схему расчета, которую можно было бы применять, не изменяя из года в год.
При прямом расчете возрастает возможность субъективизма и индивидуального подхода к муниципальному образованию. Действующая методика развивает иждивенческую психологию муниципалитетов.
В Липецкой области нет разделения на текущую и инвестиционную поддержку муниципальных образований. Как таковая инвестиционная поддержка не существует, если не брать во внимание индивидуальные инвестиционные проекты. Возможным решением этой проблемы могло бы стать образование Фонда инвестиционной поддержки муниципальных образований на областном уровне. Это позволило бы создать дополнительные стимулы для развития районов, упорядочить инвестиционную поддержку и облегчить контроль за инвестируемыми средствами.
Положительным в Липецкой области явилось то, что дотации бюджетам районов были заменены субвенциями, имеющим под собой конкретное основание. Это позволило сократить объем выделяемых средств за счет их целевой направленности и использования и ужесточить контроль за использованием этих средств.
На первом этапе за территориями следует установить определенные доли регулирующих налогов по единым для всех нормативам отчислений от сумм налогов. В связи с тем, что величина собственных доходов на душу населения муниципальных образований играет центральную роль в данной методике, их размер должен быть доведен до такого уровня, который с учетом перераспределения полномочий по финансированию расходов в сторону областного бюджета не уменьшал бы общую величину доходов местных бюджетов. Поскольку налоги, закрепленные по единым нормативам, не могут в полной мере выполнять регулирующую функцию, то вся нагрузка по бюджетному регулированию переносится на другую форму регулирования – трансферты, распределение которых и представляет второй этап.
На третьем этапе происходит распределение ФФПМО между муниципальными образованиями с учетом норматива доходов на душу населения и в зависимости от величины собственных доходов на душу населения в каждом муниципальном образовании. В целях минимизации встречных финансовых потоков следует предусмотреть возможность передачи дополнительных нормативов отчислений от доходов в бюджеты муниципальных образований в счет предусмотренных трансфертов. Таким образом, примененная методика имеет своей целью развитие собственной доходной базы муниципалитетов и оптимизацию расходов.
Среди многочисленных изъянов, которыми страдала «старая» система межбюджетных отношений можно выделить главный. Финансовая помощь между муниципалитетами распределялась исходя из фактических расходов и доходов каждой территории. В такой ситуации у низового уровня власти не было особого стимула укреплять доходную базу местных бюджетов. Ведь дополнительные доходы, полученные в муниципальную казну, грозили уменьшением размера дотации. В условиях, когда финансирование выделялось под конкретные учреждения, у муниципалитетов также не было серьезного стимула реформировать бюджетную сеть. Например, закрыв малокомплектную школу, где обучалось-то всего два ученика, они не могли перераспределить сэкономленные деньги на покупку спорт инвентаря или другие нужды. Нет учреждения - нет и дотации из областного бюджета.
Теперь дотация выделяется на формализованной основе. Иными словами, каждой территории гарантирован определенный финансовый минимум, при распределении которого местные власти вправе сами выбирать приоритеты. И еще: у муниципалитетов, наконец появился стимул собирать как можно больше налогов, привлекать инвестиции, думать о развитии малого бизнеса.
В Липецкой области было принято решение заменить часть дотации городским округам и муниципальным районам нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в областную казну. Местные власти в любом случае ничем не рискуют. Причитающиеся им деньги они получат, даже если собранные налоги окажутся меньше величины дотации. Областной бюджет попросту компенсирует образовавшийся разрыв. Но для территорий принятое решение явилось мощнейшим стимулом увеличивать свой налоговый потенциал. Ведь все сверхплановые доходы, полученные за 2006 год, остались в распоряжении муниципалитетов.
