2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.

Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения, при­надлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пре­делов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой госу­дарственной власти (ст. 73). Принятие Кон­ституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом пред­метов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов[38].

Региональные правовые базы, соответству­ющие изменениям в государственной систе­ме управления и появлению не существовав­ших ранее органов местного самоуправле­ния, практически отсутствовали. В Читинской области нормативная правовая база нача­ла создаваться в основном с 1995 г., после переходного периода, вызванного реоргани­зацией органов региональной и местной вла­сти. За 1995-1999 гг. было принято 197 об­ластных законов и значительное количество иных нормативных правовых актов[39].

Одним из первых и значимых региональ­ных нормативных актов стал Устав - Основ­ной закон Читинской области, принятый об­ластной Думой 1 июня 1995 г., по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии Конституции Российской Фе­дерации. Спорные положения Основного закона области отражали различные точки зрения по вопросам формирования регио­нальных органов государственной власти, разграничения их полномочий. После обсуж­дения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии Конституции России двенад­цати пунктов Устава области; восемь пунк­тов признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации[40].

Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъек­тов Федерации и органов местного самоуп­равления.

За прошедшие пять лет областная зако­нодательная база значительно расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 1997 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. - 43 закона и 284 постановления, в 1999 г. - 49 законов, в первом полугодии 2000 г. - 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательство. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с превы­шением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие нормам феде­рального законодательство по конкретным вопросом.

Именно по этой причине признан област­ным судом не соответствующим федераль­ному законодательству принятый постанов­лением № 49 от 20 февраля 1997 г. Читин­ской областной Думы Закон Читинской области «О порядке сбора, приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, пере­работки и реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории Читинской области и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и юридических лиц зани­маться перечисленными в нем видами дея­тельности лишь при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Чи­тинская областная Дума преследовало бла­гие цели: лицензирование было призвано послужить ограничению вывоза с террито­рии области лома цветных и черных метол-лов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительство Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г. № 1418 определены порядок ведения лицен­зионной деятельности и перечень лицензи­руемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности[41]. То есть субъектам Российской Федерации не предоставлено право само­стоятельно определять виды деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому при­нятый Читинской областной Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству и областным судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законом нормативных право­вых актов областного уровня вызывает соответствующую реакцию государственных ор­ганов, осуществляющих контрольные и над­зорные функции. Так, прокуратура Читинской области на основании ст. 1 и 9 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протес­ты и представления на незаконные право­вые акты областной Думы, при этом незакон­ные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с федеральным законодательством.

В 1996 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных протестов), в 1997 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены 5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях нереагирования областной Думы на протесты областная прокуратура обращалось с заявлениями в Читинский об­ластной суд. По заявлениям прокурора Чи­тинской области, Краснокаменской городской Думы и жалобам граждан о признании противоречащими законодательству Рос­сийской Федерации решений Читинской об­ластной Думы областной суд рассмотрел и удовлетворил в 1996 г. - 1 дело, в 1997 г. -5, в 1998 г. - 6 (из них 5 удовлетворены пол­ностью, 1 - частично). С 1996 по 1998 г. обла­стным судом было рассмотрено 26 таких дел, при этом 80 % исковых требований было удов­летворено. Приведем некоторые примеры.

11 ноября 1997 г. Читинским областным судом рассмотрено гражданское дело по за­явлению прокурора Читинской области о при­знании противоречащим законодательству Российской Федерации решения Читинской областной Думы «О введении сборов за ре­ализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5 октября 1995 г., а также по жало­бе А. В. Черепянко на ст. 1 Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции». В судебном заседании было установлено, что указанным решением представительным органом мест­ного самоуправления области было предло­жено за реализацию ввозимой алкогольной продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных подразделе­ний, предприятий и организаций, осуществля­ющих свою деятельность на территории об­ласти и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, о также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в областной внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона Читинской области «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов местного са­моуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с юридических лиц, независимо от их органи­зационно-правовой формы и формы собствен­ности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих рознич­ную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора должен использоваться на фи­нансирование социальных программ. От уп­латы сбора и других ограничений освобож­дались предприятия, производящие алкоголь­ную продукцию и находящиеся на территории Читинской области.