3.2. Роль межбюджетного регулирования в условиях

реформирования местного самоуправления

Реформы местного самоуправления направлены на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирования которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.

Однако, на мой взгляд, это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнения по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.

Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств – за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти – ориентировать муниципалитеты на самостоятельною реализацию собственных доходных и расходных полномочий.

Стремление муниципальных образований получать дополнительную финансовую помощь и поступление по дополнительным нормативам по налогам столь велико, что вполне уместно возникает вопрос: почему бы не использовать финансовую помощь в качестве инструмента для создания стимулов.

Распределение средств между бюджетами муниципальных образований осуществляется по той или иной методике (технологии) межбюджетного регулирования, поэтому ее выбор приобретает особое значение.

В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: “подушевая методика”, “методика покрытия расчетного финансового разрыва” и “методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности”.

Сущность подушевой методики заключается в распределении муниципальном образовании финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций. Преимущества данной методики очевидны. Она проста в применении. Имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления каждого муниципального образования могут самостоятельно определить объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год. Во-вторых, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи в независимости от объема собираемых в бюджет территории доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Объем финансовой помощи так же не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если территория мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов (например, откажется от финансирования бюджетных учреждений, востребованность бюджетных услуг которых со стороны населения мало, или найдет иной более дешевый способ оказания населению бюджетных услуг). Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.

Существенный недостаток данной методики заключается в том, что она не учитывает объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг. Например, в Волгоградской области экономический потенциал некоторых муниципальных образований даже при высоком уровне мобилизации доходов сможет обеспечить лишь пятую часть минимальных расходных обязательств территории. Таковыми территориями, прежде всего, являются муниципальные районы, налоговый потенциал, который по естественным причинам ниже, чем в городских округах. Кроме того, именно в муниципальных районах предоставление бюджетных услуг осуществляется наиболее затратным способом. Например, для сельской местности характерно наличие школ с малокомплектными классами, где расходы на обучение одного учащегося (даже за вычетом расходов на заработную плату учителя). Также в сельской местности функционируют бюджетные учреждения, при отоплении которых используется одного из самых дорогих видов топлива – котельно-печное. Например, в Волгоградской области расходы муниципальных образований на приобретение котельно-печного топлива для нужд бюджетных учреждений составил в 2004г. 63 млн. руб., 2005г. – 73 млн. руб., прогнозируемая потребность в 2006г. – около 100 млн. руб.

Поэтому применение в Волгоградской области данной методики в ее классической интерпретации могло привести к возникновению ситуации, когда бюджеты ряда муниципальных районов были бы обеспечены доходами только для финансирования заработной платы и коммунальных услуг, а по отдельным районам не хватило бы средств даже на это.

Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрытия расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100-процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета. В этом случае расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов.

К преимуществам данной методики можно отнести простоту покрытия расчетного финансового разрыва. Орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования межбюджетных отношений может самостоятельно просчитать собственные минимальные расходы и минимальные доходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи. Кроме того, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов.

Основной недостаток данной методики – отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях, когда применяется технология покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность местного самоуправления по развитию собственного налогового потенциала приведет к тому, что в следующем финансовой году данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме, соответственно, расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшиться и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.