Таблица 1.

Степень дотационности местных бюджетов в, %

(Данные мониторинга Министерства финансов РФ)

Неуклонное снижение (почти двукратное за анализируемый период) доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачиим налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работыпо расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.

Диаграмма 1. Структура доходов местных бюджетов

Согласно Диаграмме, в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы практически равнозначны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.

Диаграмма 2. Структура налоговых доходов местных бюджетов в Российской Федерации

Отраженные в диаграмме данные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению.

Наиболее ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные диаграммы 2 показывают символическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местных бюджетов в Российской Федерации.

Остается очевидным то, что, имея слабую базу по собственным доходным источникам, местные бюджеты в существенной степени зависят от федерального и регионального законодательства. Только два налога (земельный и налог на имущество физических лиц) являются местными. Формирование налоговой базы по имущественным налогам выявило ряд серьезных проблем. По оценке специалистов — муниципалов и сотрудников налоговой службы, — существующий информационный обмен между регистрирующими и налоговыми органами несовершенен и требует доработки. Информация, предоставляемая регистрирующими органами для исчисления налогов, не точна, часть ее представляется на бумажных носителях.

Кроме того, не менее важно для муниципальных сообществ получение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц, а также муниципальной статистики по каждому муниципальному образованию. Безусловно, многие проблемы, влияющие на поступление местных налогов, укрепление финансовой базы местных бюджетов, совершенствование межбюджетных отношений, требуют решения на федеральном уровне. В том числе и совершенствование кадастровой оценки земель, внесение изменений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан. На муниципальном уровне первоочередной задачей в решении проблемы пополнения местных бюджетов является снижение недоимки по местным налогам и арендным платежам. В условиях нестабильной ситуации с доходной частью местных бюджетов органы местного самоуправления не освобождаются от соблюдения бюджетной дисциплины, своевременности осуществления всех расчетов, обеспечения достаточной ликвидности бюджета. В противном случае задержка бюджетных платежей, рост кредиторской задолженности будут только осложнять ситуацию.

О недостатках действующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы.

Парадокс заключается в том, что, при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, формально сфера местных финансов не только сбалансирована, но и профицитна.

Однако это иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования (в том числе совместно с НИФИ АБиК Минфина России), причинами названного «профицита» выступают:

- передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;

- частичный или полный отказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных ФЗ № 131, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;

- массовая передача расходных полномочий поселениями на районный уровень (для Липецкой обл. это, в целом, нехарактерно);