РФ построена по принципу, который был воплощен в жизнь после событий 1917 года. В стране появились национальные образования. И когда шла работа над проектом ныне действующей Конституции, поступали и такие предложения, как, например, вывести автономии на уровень бывших союзных республик и этим значительно приподнять их статус. Это очень быстро всколыхнуло амбиции руководителей автономий и противопоставило им мнения глав краев и областей; однако этого не произошло, Конституция установила равноправие между всеми субъектами Федерации. Но это конституционно установленное равноправие, которого пока в жизни, к великому сожалению, нет.

Неравенства субъектов Федерации, сложившегося “по жизни”, не должно быть на практике. Первые договоры, которые были подписаны в России между субъектами и федеральным центром, — это договоры с Татарстаном и Башкортостаном. Они до сих пор “у всех возбуждают нездоровые настроения, потому что, будучи подписаны в довольно острых политических реалиях, когда было сильное националистическое движение в Татарстане за отделение от России, они дали неправомерно большие преимущества и льготы этим двум республикам”[24]. Скажем, Татарстан и Башкортостан платят примерно наполовину меньше налогов в федеральный центр.

Таким образом, по мнению многих политиков и ученых, договоры, оказавшиеся политически нужными на определенном этапе развития, в конечном итоге должны исчезнуть. Противоположную точку зрения высказывает Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Мухаметшин. Он пытается обосновать недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик аргументом о различном источнике их происхождения. «Для национальных республик,— утверждает Ф.Х.Мухаметшин,— таковым выступает государственный суверенитет как реализация ис­конного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. На­циональные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и обла­стей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Го­сударственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. По­этому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области — территориально-государственные образования, функционирую­щие на основе полномочий, переданных им федеральным центром».[25]

Тем самым автор, по существу, стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Однако источником происхождения любого субъекта федерации на самом деле является народ, а не абстрактные «национально-государствен­ные» или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухамет­шин, с одной стороны, считает края и области территориально-государст­венными образованиями, а с другой — лишает их права на суверенитет.

На данном этапе (да и в обозримой пер­спективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этниче­ским особенностям, численности населения, размерам территории, экономи­ческому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Рос­сийской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть до­стигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Рос­сийской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъек­тов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Феде­рации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государст­венной власти все субъекты Российской Федерации равны»[26]. Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие это­го равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» — не тождест­венны.

По мнению С.Шахрая, «равноправие не означает тождества, поэтому никому не удастся «подо­гнать» все разнообразие субъектов под какую-то одну схему».[27] Конечно, равноправие не означает подгон­ку всего и вся под одну схему. Но суть равноправия субъектов Федерации не может быть различной. В составе единого федеративного государства не­допустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав, а другие меньше. Подобно тому, как предусмотренные Конституцией равные права и сво­боды человека и гражданина тождественны для каждой личности, так тождественно и конституционное право для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективную обусловленность их конституционного неравно­правия.

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъек­тов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каж­дой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции го­сударственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституци­онные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.

В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма — территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом со­здается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организа­ция федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация ока­залась в противоречии с территориальной и в отличие от последней являет­ся дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную органи­зацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически су­ществовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций авто­номий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.

В этом смысле учреждение округов было давно назревшим решением. Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают нору управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.