РАЗДЕЛ 2. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ.

Одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу.

Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации имеются и такие положения, кото­рые содержат явные противоречия и дают возможность для их противо­речивого толкования в процессе практической реализации. К их числу отно­сится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 ус­танавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов.[20] Такое несогласование со­здает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравнопра­вия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус ре­спублики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик».[21] По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федера­ции должен быть определен только в Конституции Федерации и соответствен­но закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уста­вов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республи­ки. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливается, что она «само­стоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в соста­ве Российской Федерации статья 61 Конституции Республики Татарстан, в кото­рой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международно­го права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Дого­вора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогич­ное положение содержится в преамбуле Конституции Чеченской Республики, где даже нет упоминания о том, что она является субъектом Российской Феде­рации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суве­ренным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе ми­рового содружества наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Консти­туции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.

Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конститу­ции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Россий­ской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В консти­туциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конститу­ции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Рес­публик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкор­тостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов веде­ния законодательного органа либо президента устанавливается их право оп­ределять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституци­ей Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопро­сам, отнесенным к ведению Российской Федерации.[22]

Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе­дерации несоответствия важным положениям федеральной Конститу­ции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование нерав­ноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республи­ками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.

Какие же субъекты могут быть полноправными в Федерации? Субъекты Федерации должны отвечать минимум двум основным критериям: должны иметь одинаковое общественно–политическое устройство, а также являться территориально самодостаточными, способными обеспечить потребности населения или за счет собственных ресурсов, или за счет межрегионального обмена. Соответствие этим критериям демонстрируют субъекты федерации развитых стран. Хотя даже в этом случае основной проблемой остается бюджетный федерализм, так что даже в “сытой”, по нашим меркам, ФРГ есть свои “богатые” и “бедные” земли. А значит, в соответствии с федеральными законами часть доходов из “богатых” земель изымается для передачи “бедным”, выравнивая общеэкономическое положение в государстве.[23]

Российская беда заключается в том, что из 89 субъектов Федерации (считая Чечню–Ичкерию) принципу территориальной самодостаточности не отвечают 79. Только 10 территорий РФ можно отнести к “богатым”. Причина проста. Федерация в России строилась бессистемно, она просто вышла из недр того государства, которое существовало в России 75 лет. В итоге российские территории развивались неравномерно в экономическом, социальном плане и сейчас сильно отличаются друг от друга.

Понятно, что Федерация обязана перераспределять деньги в пользу “бедных” территорий. С этим никто и не спорит. Но непонимание многих руководителей субъектов Федерации вызывает неравные “правила игры” для различных дотационных территорий. Одни получают больше, другие — меньше, хотя имеют право на большее. Все это приводит к крупным спорам и раздорам в процессе утверждения федерального бюджета и его исполнения. В Конституции РФ записано, что все субъекты Федерации равноправны. Но по жизни получается так, что некоторые “равнее”. Ярким примером этого являются перекосы в бюджетном федерализме.