РАЗДЕЛ 3. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ: ФУНКЦИИ И ЗНАЧЕНИЕ.

Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина «Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 765 в институт представителей Президента Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696[31].

Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата цен­тром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирую­щий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информиро­вание главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием фе­дерального имущества и средств федерального бюджета. Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института[32].

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе.

Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управления территориальным развитием, прежде всего – экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использования федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.

Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, - представляются менее предпочтительными.

В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном – комплексным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным финансово-промышленным группам регионального масштаба. Приволжский округ считается «лабораторией нового опыта».[33]

Однако ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая.

По мнению М.И. Вильчека, единственной, «чистой» функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и «подготовка регулярных докладов Президенту». (Президент должен иметь возможность «держать руку на пульсе регионов», должен понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это задача, по сути дела, «государева ока», а если уж пользоваться историческими аналогиями, то «чиновника по особым поручениям».[34]

Если вдуматься в формулировки остальных функций, как они определяются нормативными документами и (или) самими полномочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят «дополнительный», «компенсаторный» характер. В определенном смысле они являются «дублирующими» по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти — и к функциям руководства субъектов РФ.

Прежде всего, это относится к функции «координации», которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это «по должности». Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, — реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой — фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.