Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. Указа Президента РФ (Указ Президента РФ от 4.06.92 г. N 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации»), которым было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию крупных СЭЗ. Подготовленный проект Закона РФ «О свободных экономических зонах» предусматривал формирование преимущественно локальных зон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных и налоговых льгот (Закон РФ от 21.05.93 г. №5003-1 «О таможенном тарифе», Закон РСФСР от 10.10.91 г. №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР») и очередная отмена налоговых преференций [44]. И хотя иностранным инвесторам Указом Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466 «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

· урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

· формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

· усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных таможенных зон. Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны (Постановление Правительства РФ от 08.09.94 г. N 1033 «О некоторых мерах по развитию СЭЗ «Находка»), а также – на специально предоставленный на эти цели бюджетный кредит Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области (Постановление ВС РФ от 7 июля 1993 г. N 5343-1 «О внесении дополнений в постановление ВС РФ «О введении в действие закона Российской Федерации «О таможенном тарифе», Указ Президента РФ от 07.12.93 г. N 2117 «О Калининградской области»), а в июле 1994 г. была создана (Постановление Правительства РФ от 29.12.94 г. N 1430 «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод») зона экономического благоприятствования в Ингушетии – «своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов» [49,c.48]. Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены (Указ Президента РФ от 6.03.95 г. N 244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот», Федеральный закон от 13.03.95 г. №31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности»), борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона [9] , возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. Однако до сих пор не стихает борьба вокруг статьи 7 этого закона, приобретшая особую остроту в 1997 году. Её отмена привела бы к прекращению действия на территории ОЭЗ таможенных льгот, что фактически означало потерю последних преимуществ области по отношению к другим субъектам Федерации. Встречные действия регионального лобби также не возымело успеха – в 1999 году Президентом отклонено внесение поправок в Федеральный закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций», которые предусматривали законодательное закрепление ряда существенных льгот по этому налогу для фирм, зарегистрированных в СЭЗ.

Такая «приближенная к боевой» обстановка вокруг «правил игры» в отечественных СЭЗ не могла не привести к оттоку инвестиций в более стабильные с точки зрения экономического законодательства соседние страны. Так, например, несомненен уход капиталов из Калининградской области в Клайпеду, где также создана и функционирует СЭЗ. Правовые проблемы немедленно вылились в экономические – с 1995 по 1997 год иностранные инвестиции в зону упали в 5 раз [50,c.98].