Специального обсуждения заслуживает вопрос, в какой степени общественная организация должна принимать участие в руководстве экспертизой после того, как назначен ее руководитель. Как нам представляется, организации следует участвовать в принятии ключевых решений, определяющих стратегию экспертизы — прежде всего, в подборе дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может оказаться полезным выработать вместе с руководителем “рамочное” техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в момент “первичного” формирования комиссии руководителя официально не существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с потенциальным руководителем.

Результат общественной экологической экспертизы

Результатом общественной экологической экспертизы является Сводное заключение — итоговый документ, отражающий точку зрения экспертной комиссии (или организации, проводящей экспертизу) в отношении объекта экологической экспертизы (проекта строительства хозяйственного объекта, проекта программы, законопроекта и т.д.).

Как должно быть составлено Сводное заключение и на какие вопросы оно должно отвечать? Действующие нормативные акты регламентирует этот вопрос только для государственной экологической экспертизы. В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экспертизы. Утвержденная форма заключения государственной экологической экспертизы приводится в Приложении 6.

Установленной формы Заключения общественной экспертизы не существует. Мы предлагаем структуру Сводного заключения, которая, по нашему мнению, ориентирует комиссию на подготовку качественного документа, удовлетворяющего требованиям самой строгой профессиональной критики. Мы полагаем, что Сводное заключение общественной экологической экспертизы должно отражать следующие аспекты:

1. Правовые и процедурные вопросы;

2. Оценку качества проектной документации (в части оценки воздействия на окружающую среду) и процесса ОВОС;

3. Оценку допустимости реализации проекта.

В целом, для того чтобы точка зрения общественной экспертной комиссии была учтена в процессе принятия решений по проекту, следует излагать ее как можно более ясно, избегая выражений и доводов эмоционального характера.

Правовые и процедурные аспекты

Раздел “Правовые и процедурные аспекты” очень важен. Следует помнить, что даже судебные дела часто выигрываются (или проигрываются) по процедурным вопросам. Поэтому к вопросам соблюдения процедур в процессе подготовки проекта следует отнестись особенно внимательно. К подготовке этого раздела нужно привлечь специалиста, хорошо знакомого с вопросами природоохранительного законодательства, а также специалиста, хорошо знающего процедурные аспекты разработки проекта. Очень полезно участие профессиональных юристов–экологов в подготовке именно этого раздела.

Раздел должен включать проверку соответствия процесса подготовки проекта установленным процедурам. Как правило, плохо проработанные проекты содержат серьезные нарушения процедуры согласований. Поэтому следует тщательно проверить корректность этой стороны подготовки проекта. Нередко нарушенной оказывается процедура отвода земельного участка под строительство. При экспертизе проекта строительства объекта хозяйственной (или иной) деятельности по крайней мере один из членов комиссии должен хорошо разбираться в вопросах, связанных с землеотводом (по крайней мере, следует получить консультацию соответствующего специалиста). В других случаях нарушенными оказываются Водный, Земельный или Лесной кодексы. В заключении одной из общественных экологических экспертиз упоминается двадцать семь законодательных и других нормативных актов, нарушенных при подготовке проекта.

При обсуждении правовых и процедурных аспектов целесообразно иметь ввиду широкий спектр нормативных документов — от федеральных законов до ведомственных инструкций. Ведомственные инструкции становятся обязательными к исполнению для всех лиц, вне зависимости от ведомственной подчиненности, при условии их регистрации в Министерстве юстиции. Следует помнить, что часть проектов требуют от заказчика обязательного проведения процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе — процедуры согласования проекта с общественностью. Часто именно этот аспект остается вне сферы внимания заказчика. Поэтому следует обратить особое внимание на выполнение заказчиком процедур, предусмотренных “Положением об оценке воздействия на окружающую среду”

Качество документации по экологическому обоснованию проекта

Ряд нормативных документов требует обязательного экологического обоснования намечаемой деятельности при подготовке проекта. Требования к этому разделу проектной (предпроектной) документации устанавливаются “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”, утвержденной Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (приложение к приказу Минприроды РФ от 29.12.95 № 539). Именно этой Инструкцией мы предлагаем руководствоваться общественным экспертам, оценивая качество документации по экологическому обоснованию. В России понятие качества обосновывающей документации практически не используется при проведении экологической экспертизы. Тем не менее, уровень подготовки материалов по экологическому обоснованию намечаемой деятельности — важный показатель качества проекта в целом. Низкокачественная, небрежно подготовленная документация по экологическому обоснованию намечаемой деятельности, как правило, свидетельствует о недостаточной проработанности проекта в целом и, конечно, его экологических аспектов.

Во многих странах качество процесса оценки воздействия на окружающую среду, а также качество итогового документа этого процесса4, рассматривается как один из важнейших факторов, от которых зависит возможность осуществления проекта. Итоговый документ низкого качества может служить источником серьезных проблем для инициатора деятельности. Для оценки качества итогового документа в ряде стран используют формальные критерии, которые помогают экспертам, готовящим EIS, а также экспертам, участвующим в оценке экологической приемлемости проекта, оценить качество подготовленной документации. Мы сочли, что подобные критерии могут существенно облегчить работу общественной экологической экспертизы. В Приложении 5 приведен список критериев, адаптированных к российским условиям. Надеемся, что предложенный подход покажется полезным нашим читателям и придаст больше объективности работе экспертной комиссии.

Таким образом, анализируя проект, следует обратить особое внимание на качество документации оценки воздействия на окружающую среду.

В этой части Сводного заключения не пытайтесь оспорить (или принять) конкретные цифры, характеризующие величины выбросов и сбросов будущего предприятия. Обратите внимание, например, на то, что разработчики ограничились оценкой предполагаемых выбросов проекта. Большинство разработчиков не идет дальше этого шага. Между тем, оценка воздействия на окружающую среду — понятие, не сводящееся к прогнозу выбросов. Оценка экологических последствий только начинается с факта установления количественных величин выбросов (сбросов). По крайней мере, несколько пунктов Инструкции требуют дать обоснованный прогноз изменения состояния экосистемы при реализации намечаемой деятельности (п.п. 4.6, 4.7, 6.6, 6.12, 6.17). Другие пункты той же Инструкции требуют, чтобы в экологическом обосновании намечаемой деятельности было представлено достаточно материалов для оценки прогнозируемого воздействия на окружающую среду (п. 6.11). В целом, если документация экологического обоснования составлена в соответствии с Инструкцией , можно считать, что задача сводится к проверке прогнозов проектировщика и сопоставлении его выводов с экспертными заключениями членов комиссии. Если же проектная документация не содержит обоснованных прогнозов об изменении состояния окружающей среды, задача экспертов существенно упрощается, и документы могут быть возвращены на доработку как не соответствующие требованиям нормативного акта. В этом случае вопрос о допустимости реализации проекта мог бы вообще не рассматриваться. Тем не менее, поскольку мнение общественной экспертной комиссии не является решающим, мы рекомендуем в любом случае оценить принципиальную допустимость реализации проекта.