Согласно постановлению, под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственными, кооперативными или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.

В новом УК РФ сказано, что названные функции могут выполняться постоянно, временно или по специальному полномочию. Из смысла закона следует, что их выполнение может быть как возмездные, так и безвозмездным. Важное практическое значение имеет подчеркнутое в названном постановлении Пленума ВС СССР от 30 марта 1990 г. положение о том, что лицо может быть признано должностным, если указанные в законе обязанности возложены на него в установленном законом порядке.

По мнению А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого данное определение должностного лица нельзя считать общеотраслевым. «Применительно к исследуемому деликту под должностными лицами более правильно понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе или не подчиненным. Иными словами, речь идет лишь о тех служащих, которые обычно именуют представителями власти в узком смысле этого понятия. Типичными представителями служащих такого рода, являются работники милиции, налоговой полиции, прокуратуры, таможни, представители различных инспекций и т. д.».[4]

Третье специальное условие – должностное лицо обладает правом на принятие актов власти лишь при исполнении служебных обязанностей. Служебные обязанности должностных лиц определяются законодательством, актами, определяющими компетенцию соответствующих органов государства и муниципального образований, и должностным положением самого работника.

Рассмотренные особенности характерны для причинения вреда как актами управления, так актами правоохранительных органов и судов. Однако, наряду с этим каждый из указанных случаев обладает некоторыми особыми чертами, которые должны быть рассмотрены более подробно.

Глава 2. Ответственность за вред, причиненный актами власти.

§1 Ответственность за вред, причиненный актами управления.

Регулирование последствий причинения вреда государственными органами и их должностными лицами в истории своего развития прошло ряд этапов, каждый из которых отличался созданием более широких гарантий охраны прав граждан и юридических лиц.

Так в ГК 1922 г. было предусмотрено, что вред, причиненный должностными лицами учреждений при исполнении ими служебных обязанностей, возмещается лишь в случаях, если это предусмотрено законодательством.

В дальнейшем Основы гражданского законодательства 1961 г. и ГК 1964 г. изменили существующее положение. Был установлен совершенно иной по сравнению с ГК 1922 г. принцип: вред, причиненный гражданину неправильными служебными действиями должностных лиц в сфере административного управления, подлежат возмещению соответствующим учреждением на общих основаниях, если иное не было установлено законом. Для ответственности за вред, причиненный юридическими лицами старый порядок: такая ответственность могла наступить лишь в порядке, установленном законом. Сам ГК такой ответственности не предусматривал.

Ст. 1069 Кодекса, в отличии от ГК 1964 г. и Основ 1991 г., устанавливает единый режим ответственности за действие государственных органов и органов местного самоуправления, вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действий в области административного управления. И в том, и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителям непосредственно, а за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Если по ГК 1964 г. основополагающими условием для применения норм ответственности за вред, причиненный государственными и общественными организациями и их должностными лицами, достаточным было совершение действий в области административного управления, то новый ГК выдвинул еще одно условие – причинителем в таких обязательствах могут выступать только государственные органы и их должностные лица. Под государственными органами в данном случае следует поминать органы государственной власти, названные в ст. 10 Конституции (органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и субъектов РФ), а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления (см. 12 Конституции РФ).

Ст. 53 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами. В связи с этим правило ГК 1964 г. – ответственность за вред возлагается непосредственно на ту организацию, работником которой был принят незаконный акт управления – противоречит Конституции РФ. Ст. 1069 ГК РФ ввела новое правило – вред, причиненный незаконными актами управления, возмещается за счет казны РФ, казны субъекта РФ, или казны муниципального образования. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Основанием наступления ответственности по ст. 1069 ГК является причинения вреда вследствие незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц.

Законодательством РФ гражданину предоставлено два способа обжаловать незаконность действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц.

1. Подача жалобы в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы, органы местного самоуправления их должностным лицам.

2. Обращение с жалобой в суд.

Вышестоящие в порядке подчиненности органы, объединения, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течении 1 месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Это право закреплено в ст. 46 Конституции РФ.

Правовое регулирование судебного обжалования действий (бездействий), принимаемых по отношению к гражданам в области управления, имеет в РФ свою историю, несмотря на относительно краткое время существования данного правового института.

С 1 января 1988 г. по 1 июня 1990 г. применялся Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», а с 1 июня 1990 г. – Закон СССР от2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного самоуправления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Судебная практика убедила, что Закон от 30 июня 1987 г. оказался «не работающим», поскольку не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов, чаще всего нарушавших права граждан. Более поздний Закон СССР от 2ноября 1989 г. предоставил право гражданам обжаловать действия не только должностных лиц, но коллегиальных органов, но только в сфере управления. Важным юридическим актом в области защиты прав человека явилось принятие 5сентября 1991 года Съездом народных депутатов СССР «Декларация прав человека». Она применялась как закон прямого действия с 17 сентября 1991 г. В ст.22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц государственных органов и общественных организаций. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» расширил круг субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в судебном порядке. А в связи с изменениями и дополнениями в этот Закон ФЗ от 14 декабря 1995 г., появилась возможность обжалования действий всех государственных служащих. Кроме того, закреплено и право обжаловать бездействия указанных субъектов.