7.6. Закрытые административные территории

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” от 14 июля 1992 г., в редакции Закона от 28 ноября 1996 г.).

Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п.2 ст. 1 Закона).

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования.

Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

— установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

— определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

— обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимает Правительство России.

Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п.1 ст. 2 Закона).

Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п.2 ст. 1 Закона, в редакции от 28 ноября 1996 г.).

Среди других отличий режима закрытых административных территорий следует остановиться на особенностях землепользования (ст. 6 Закона).

Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации.

Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим использования земель.

Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимостью, находящейся на территории закрытого административно-территориального образования.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации. В соответствии с Законом, особый режим этого вида государственной территории предполагает:

— установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

— ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

— ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

— ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (п.1 ст. 3 Закона).

Иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п.3 ст. 3 Закона). Граждане, проживающие или работающие на закрытой административной территории, как и вновь прибывающие на нее, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

Ответственность граждан за нарушение особого режима закрытых административных территорий устанавливается законодательством Российской Федерации.

7.7. Демилитаризованные и нейтрализованные территории

Режим демилитаризованной территории (зоны) складывался в процессе многовековой практики разрушать на приграничных территориях враждебных государств любые сооружения, которые потенциальный противник мог бы использовать для нападения. Ныне он основывается на международных соглашениях и означает, что при сохранении национальной юрисдикции на этой территории не могут находиться воинские формирования и строиться военные объекты, а постоянные жители освобождаются от воинской обязанности. Это относится и к территориальному суверену, и к любому другому государству. Демилитаризация может быть полной и частичной. Она отличается от разоружения тем, что обычно применяется к определенной территории, тогда как разоружение — к государству в целом[213]. Праву на жительство в такой зоне часто придается характер местного гражданства с соответствующей регламентацией.