2.Условия возникновения ответственности за вред

К случаям причинения вреда незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностных лиц) в области государственного управления применяются общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также ряд специальных условий, дополнительно закрепленных административным законодательством.

При этом ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностными лицами). В качестве оснований несения государством ответственности за вред, причиненный его органами и служащими выделяют:

материальное основание ответственности государства за вред, причиненный органами исполнительной власти (их должностными лицами);

процессуальное основание;

источник возмещения вреда.

Материальное основание ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их должностных лиц), составляют:

1) незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти (их должностных лиц);

2) материальный и (или) моральный вред;

3) наличие причинной связи между незаконными деяниями и вредом;

4) наличие вины органа исполнительной власти (должностного лица).

Остановимся на каждом из этих элементов.

Во-первых, основанием права гражданина требовать от государства возмещения вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной власти (их должностных лиц). Под незаконными действиями следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам любого уровня.

В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный не только неправомерными действиями, то есть активным поведением органов исполнительной власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта; незаконное задержание гражданина в административном порядке, но и бездействием. Последнее предполагает невыполнение органами исполнительной власти в установленные сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить, - например, несвоевременная выплата пенсии; оставление жалобы гражданина без рассмотрения.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц в сфере государственного управления, которые могут порождать обязанность государства возместить вред гражданину, законодательство не содержит. В силу этого любые действия (бездействие) при условии их совершения соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции) могут быть основанием материальной ответственности государства. Если вред причиняется указанными лицами в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных основаниях. Например, служебная автомашина, управляемая работником милиции, сбила дорожный знак. Ответственность в данном случае наступает в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса, согласно которой обязанность по возмещению вреда возлагается на государственный орган, в котором работник милиции занимает должность.

Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере государственного управления. Решения органов исполнительной власти (правовые акты управления) носят подзаконный характер и являются основной юридической формой реализации полномочий исполнительной власти. К их числу относятся как акты нормативного характера - например, постановление главы субъекта РФ об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и ненормативного - например, постановление о наложении административного взыскания.

Вполне очевидно, что в решении всегда отражены действия органа (или должностного лица), его принявшего. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями не всегда оправданно. На практике права гражданина часто нарушаются действиями органа, должностного лица без оформления этих действий каким-либо актом, например, нарушение правил таможенного досмотра.

Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме, обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается возможность принятия властного акта в устной форме, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут быть устные требования работников различных контрольно-надзорных органов (например, милиции, налоговой полиции, таможни), связанные с выполнением возложенных на них функций. И эти требования являются обязательными для выполнения теми лицами, которым они адресованы.

Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п. При этом вина должностных лиц при принятии незаконного решения, особенно в случаях, когда оно принимается коллегиально, понимается достаточно широко, поскольку едва ли не во всех случаях незаконность акта свидетельствует о вине лиц, которые приняли такой акт.

Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или по неосторожности, государство обязано его возместить. Однако здесь важно учитывать то обстоятельство, что вина государственного органа (должностного лица) всегда предполагается, и орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если докажет отсутствие вины.

Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной власти (должностных лиц). Несмотря на то, что в основе реализации права гражданина на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В связи с этим при определении состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ.

Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или имуществу гражданина. Поэтому российское законодательство предусматривает порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного) вреда.