Обстоятельства мирового финансового кризиса привели к усилению финансовой зависимости местных образований от региональных властей и еще больше усугубили ситуацию низкого экономического потенциала сельских и городских поселений.

В период кризиса произошло серьезное увеличение присутствия государства в экономике, в связи с чем, премьер-министр России В. Путин указывает, что «по мере снижения остроты кризисных проблем, восстановления экономики и возвращения к устойчивому росту необходимо иметь ясный и понятный план работы с избыточными активами». Как сообщила в свою очередь министр экономического развития Э. Набиуллина, прогнозные доходы бюджета от приватизации в 2010 году увеличены до 70 млрд. рублей с 7 млрд.[54]

Вместе с тем в течение 2009 г. и в ходе подготовки проекта Закона о федеральном бюджете 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. был принят ряд решений, имеющих значимые последствия в среднесрочной перспективе.

Во-первых, речь идет о проведении в 2010 г. валоризации пенсионных прав граждан, заработавших свой стаж в советское время, которая в совокупности с индексацией, проведенной с 1 декабря 2009 г., увеличит в 2010 г. средний размер трудовой пенсии на 46% в номинальном выражении. При этом бюджетные проектировки, так же как и положенные в их основу параметры прогноза социально-экономического развития, предполагают минимальные темпы повышения среднего размера пенсии в 2011–2012 гг.

Данное решение имеет два практически неизбежных следствия:

- финансирование возросшего объема пенсионных обязательств в среднесрочной перспективе возможно лишь при условии радикального повышения ставки налогов на фонд оплаты труда;

- учитывая стадию политического цикла, запланированные бюджетом минимальные темпы индексации пенсий в 2011–2012 гг. представляются нереалистично низкими, а значит, следует предполагать, что социальная нагрузка на бюджет в ближайшие годы будет еще выше, чем сейчас планируется.

Во-вторых, бюджет принял на себя ряд политически значимых обязательств: проведение Олимпиады-2014 в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке; заметное повышение расходов на оборону и правоохранительную деятельность.

Рост социальной и политической составляющих в расходах федерального бюджета в 2010 г. при сохранении общей величины расходов был обеспечен за счет сокращения расходов на национальную экономику – прежде всего, расходов антикризисного пакета. Не останавливаясь на вопросах эффективности конкретных мер, направленных на поддержку экономики в стадии острого кризиса, следует отметить, что резкое сокращение масштабов бюджетных вливаний в экономику в 2010 г. в любом случае негативно скажется на динамике совокупного спроса. Рост социальной составляющей в расходах бюджета также ограничивает возможности для финансирования расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру. С этой точки зрения характерными являются позиции, обозначенные в проекте Закона о бюджете в части обеспечения жильем (преимущественно военнослужащих) и финансирования дорожного строительства (рост расходов на строительство дорог в рамках подготовки к Олимпиаде в Сочи вытесняет расходы на строительство, ремонт и содержание дорог общего пользования). [55]

Переход к устойчиво дефицитному бюджету в условиях сохраняющейся высокой неопределенности относительно траектории выхода мировой экономики из кризиса и расходования к началу 2010 г. значительной части накопленных бюджетных резервов (сокращение Резервного фонда с 10 до 5% ВВП и инвестирование части средств ФНБ) повышает общую уязвимость бюджетной системы. Для покрытия дефицита Правительство в проекте бюджета на 2010 год уже включило необходимость внешних заимствований в объеме 17 млрд. долларов. В 2010 году закончатся средства Резервного фонда, Фонд национального благосостояния предполагается тратить в первую очередь на покрытие бюджетного дефицита Пенсионного фонда.

Принимая во внимание сложность задач среднесрочного планирования в текущей ситуации, существует необходимость учета самых последних изменений внешнеэкономической конъюнктуры и социально-экономических условий в стране в целом. Возможно, именно с этим связано обращение министра финансов А. Кудрина с предложением перенести срок внесения федерального бюджета на 2011 год в Госдуму с положенного по Бюджетному кодексу 26 августа на 1 октября.[56]

Несмотря на негативные эффекты самого кризиса, сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

· отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе

использования ими финансовых ресурсов;

· отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;

· структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения;

· продолжает применяться раздельное планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов;

· сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

· сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты;

· во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

· продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.[57]

3.2 Направления совершенствования бюджетной политики

По нашему мнению, оставаясь в рамках основных направлений бюджетной политики на 2010-2012 гг., установленных Президентом РФ наиболее важными задачами и мерами в бюджетной политике на среднесрочную перспективу являются:

· реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы.

Конечной целью реформы бюджетной сети должно быть повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. В то же время реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально-экономические последствия.

Для достижения конечной цели реформирования необходима реструктуризация всей бюджетной сети. Очевидно, что сейчас перевод государственных учреждений в автономные организации стимулируется недостаточно. В силу объективных сложностей как в получении оперативной информации о состоянии бюджетной сети регионального и муниципального подчинения, так и в отсутствие межуровневой координации и порядка деятельности по реорганизации субфедеральной сети и других ограничений в ближайшие 2–3 года целесообразно сосредоточиться на реформе бюджетной сети федерального подчинения.