Представляется обоснованным использовать в качестве главных целевых установок в социально-экономическом развитии любого региона или муниципального образования: обеспечение качества жизни населения не ниже принятых общегосударственных социальных стандартов; обеспечение вклада региона в решение межрегиональных и федеральных проблем исходя из принятой системы территориального разделения труда [8].

2.3 Факторы российского рынка долговых обязательств, влияющие на функционирование российских муниципальных займов

Рост и развитие российского рынка муниципальных долговых обязательств сдерживается совокупностью мешающих нормальному функционированию рынка факторов, которые можно разделить на две группы: внешние и внутренние [1].

Среди внешних факторов наиболее важными становятся: неопределенность экономической и социально-политической ситуации в стране и регионе; несовершенство и противоречивость законодательства о защите прав инвесторов; отсутствие "среднего класса" как традиционного основного инвестора в муниципальные бумаги; отсутствие среди населения традиций вкладывания сбережений в ценные бумаги; несвойственные бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований расходы; непредсказуемость налогового законодательства по этим видам ценных бумаг [10].

К серьезным внутренним факторам относятся: ошибки при конструировании, размещении и обращении займов; наиболее ярко проявляются в тех случаях, когда недостаточно учитываются интересы потенциальных инвесторов и у них не возникает интереса к облигациям займа как выгодному средству вложения капитала [7].

Самое значительное влияние на рынок оказывает сложившаяся макроэкономическая ситуация в стране, обусловленная отсутствием общей стратегии преобразования российской экономики; затяжным и непоследовательным характером проводимых реформ; неполнотой и несоответствием законодательной базы, регламентирующей деятельность территориальных органов власти, нынешним реалиям. Данное утверждение основывается на том, что кризис 17 августа является, прежде всего, кризисом государственных финансов, сложное положение которых усугублялось половинчатостью экономических реформ, особенно в сфере государственного бюджета, где значительное снижение доходов за последние годы не сопровождалось адекватным снижением расходов. Трансформация российской экономики практически не затронула уравнительное социалистическое распределение, которое тяжким грузом ложится на бюджеты всех уровней, поскольку всякое изменение в системе льгот и социальной политике является мерой непопулярной и требует твердой политической воли.

Реальная структурная реформа по неэффективным государственным расходам, введение адресной социальной помощи, поэтапная реформа жи-лищно-коммунального хозяйства, введение эффективной системы банкротства, перенос налогового бремени на физических лиц, принятие законов о защите прав инвесторов, реализация соглашений о разделе продукции, - все эти меры, осуществляемые комплексно и в полном объеме, позволили бы остановить затянувшееся падение российской экономики и в сжатые сроки обеспечить переход к экономическому росту [6].

Неполнота, устарелость действующего законодательства, в частности, несоответствие механизма выпуска, обращения и погашения муниципальных бумаг законам бюджетного процесса, привели к отсутствию доверия инвесторов к бумагам местных органов, законодательно не несущих никаких обязательств по эмитируемым ими ценным бумагам.

Анализ практики функционирования российских субфедеральных займов показывает, что недостаточное размещение и вялое обращение выпущенных бумаг связаны с недостаточной проработкой вопроса конструирования займа вследствие недостатка опыта региональных администраций в данном вопросе [6].

Совершенно обоснованно многие потенциальные эмитенты пришли к выводу, что главным является поддержание вторичного рынка. Без проведения соответствующей целенаправленной политики возможности по осуществлению заимствования регионами значительно сужаются, так как инвесторами в основном являются именно профессиональные участники фондового рынка, для которых ликвидность зачастую является определяющим фактором. Необеспеченная эмитентами ликвидность бумаг на вторичном рынке приводит к увеличению стоимости первичного размещения. Без постоянных биржевых котировок невозможна текущая переоценка инвестиционных портфелей инвесторов, но знать действительную позицию капитала для них необходимо [3].

2.4 Проблемы российских региональных и муниципальных займов

В мировой практике муниципальные займы занимают значительный удельный вес рынка долговых обязательств. Так, на наиболее развитом американском рынке ценных бумаг объем их оборота составлял в 1996 году 1,3 трлн. долларов, а ежегодно регистрируемое количество эмиссий таких займов доходит до 10 тысяч. В этой стране действует около 700 взаимных фондов, суммарные активы которых составляли около 210 млрд. долларов, специализирующихся на инвестициях исключительно в муниципальные ценные бумаги, а в составе активов коммерческих банков на муниципальные долговые обязательства приходится почти 25% общего объема приобретаемых ценных бумаг [4].

Рынок этих бумаг и в недавней истории России имел большое значение. Свыше 100 городов России выпускали долговые обязательства. К 1913 году общая облигационная задолженность российских городов составляла 444,6 млн. рублей, причем 48% ее образовалось за 5 лет с 1908 по 1912 год, когда сумма эмиссий городских займов составила 261,9 млн. рублей, или в среднем 52,4 млн. рублей в год. Оборот на крупнейших биржах страны по этим бумагам был сопоставим с оборотом по государственным и корпоративным бумагам. Характерной ситуацией для российских муниципальных облигаций того времени является их международное признание, поскольку 75% этих займов размещалось за границей, а в отдельные годы фактически они размещались там полностью – 1908 – 95,6%; 1912 – 96,6% — соответственно (5, 75-76).

Современная Россия вновь начала осваивать этот рынок и объем выпуска по данным ценным бумагам с 1992 по 1997 год составил по данным ФКЦБ России свыше 9,5 млрд. долларов. Однако в период финансового кризиса, начавшегося в октябре 1997 года, количество выпусков муниципальных займов начало резко сокращаться. Так, в 1997 году было зарегистрировано всего 16 займов, в первые четыре месяца 1998 года – 4 общим объемом 240 млн. рублей, из которых более половины пришлось на облигационный заем г. Новосибирска – 140 млн. рублей. Внутреннему рынку российских муниципальных бумаг, особенно долгосрочным (сроком свыше 5 лет), в настоящее время не хватает инвестиционных ресурсов. Российские банки озабочены, прежде всего, проблемой ликвидности своих активов и закупают краткосрочные федеральные бумаги, а институты коллективного инвестирования в лице паевых, негосударственных пенсионных и акционерных фондов пока не являются серьезными стратегическими инвесторами [12].

Следует отметить, что и “близкий родственник” российских муниципальных займов – субфедеральные ценные бумаги (т.е. долговые обязательства субъектов Федерации) переживают серьезный кризис, и прежде всего, из-за так называемых “сельских” облигаций. В 1997 году федеральное правительство обязало почти 70 регионов выпустить облигации в счет их задолженности по товарному кредиту 1996 года. Обязательства со сроком погашения через 1-3 года размещались на рынке с дисконтом, но, несмотря на наличие у них процентного купона, интерес инвесторов к этим облигациям был невелик. К 1 июня 1998 года Минфину удалось реализовать лишь 62% выпущенных облигаций. Выпуская эти облигации в 1997 году, Минфин поставил значительное число субъектов Федерации в положение, когда все их дальнейшие заемно-эмиссионные перспективы стали зависеть от четкого исполнения обязательств по своим “сельским” облигациям. Чтобы представить потенциальную угрозу таким перспективам, приведем следующую таблицу.