* Приведены данные о фактическом исполнении бюджета. Недофинансирование относительно бюджетных назначений в среднем составляет 20–25% от принимаемых бюджетов. Источники: Госкомстат, Минфин.

Как видно из таблицы 4, резкое сокращение бюджетных расходов на общее (школьное) образование как доли ВВП происходит лишь в 2002 г. Правда, в реальном выражении ситуация выглядит значительно хуже. В частности, к 2006 г. по сравнению с 1990 г. удельные бюджетные расходы на 1 учащегося общеобразовательной Лицея в неизменных ценах снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза – на 70%.

Кроме того, с 1998 г. наблюдается хроническая задолженность учреждений системы образования по оплате коммунальных услуг. Оценка этого явления может быть двоякой – с одной стороны, оно ярко свидетельствует о дефиците бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере, и порождении “плохих долгов”, а с другой стороны, может быть интерпретировано как своеобразное кредитование естественными монополиями системы образования. Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в “тень”, чтобы не быть “описанной” за долги).

Что касается уровня оплаты труда, то здесь складывались следующие тенденции. С точки зрения относительной величины зарплаты, то по этому показателю (несмотря на упомянутый Указ Президента РФ № 1) ситуация в целом менялась к худшему. В 1990 г. зарплата работников образования составляла 67% от среднероссийской, в 1998 г. – 65%, а в 2004 г. – 61%. Еще одна проблема – регулярные задержки по выплате заработной платы, начавшиеся с 1995 г. В первую очередь эта проблема затрагивает работников школ, средства на выплату зарплаты которым выплачиваются из местных бюджетов. На 2004 г. 53 субъекта Федерации из 89 имели задолженность по выплате заработной платы работникам образования, которая суммарно составляет 15,7 млрд. руб.

По второму направлению – изменению механизма бюджетного финансирования, в 90-е годы также особого прогресса достигнуто не было. Дело в том, что в рамках этого подхода мгновенно возник и породил массу споров вопрос о расчете нормативов по типам, видам и категориям образовательных учреждений, в том числе в территориальном разрезе (кстати, он не решен до сих пор). Нормативное подушевое финансирование осуществлялось лишь в нескольких регионах страны в качестве эксперимента, в основном в общеобразовательных школах.

Наконец, в том, что касается третьего направления реформ – развития платности образования и расширения хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, изменения происходили наиболее динамично, но в основном носили стихийный характер. Прежде всего, стали существенно увеличиваться объемы средств, поступающих из внебюджетных источников. В первую очередь это относится к профессиональному образованию (высшему и среднему специальному), где плата за обучение и доходы от сдачи помещений в аренду стали составлять значительную часть общего объема финансирования, но отчасти эти процессы захватили и сферу общего образования.

Что касается юридической и экономической самостоятельности, то в сфере высшего образования эта проблема к настоящему моменту более или менее решена, хотя увеличение автономии вузов не сопровождалось созданием новых механизмов негосударственного (общественного) контроля их деятельностью. В сфере общего образования процесс усиления самостоятельности образовательных учреждений идет гораздо медленнее. Хотя возможность получения Лицеями статуса юридического лица была сформулирована еще в Законе Российской Федерации “Об образовании” 1992 г., к лету 2004 г. подобный статус имели лишь около 18% общеобразовательных школ. В некоторых регионах общеобразовательным учреждениям придают статус юридического лица без открытия расчетных счетов или открывают расчетных счета для поступления на них внебюджетных средств.

Развитие целого ряда негативных или неконтролируемых процессов в сфере экономики образования обусловило активизацию усилий по ее реформированию. В начале 1997 г. правительство приняло решение о необходимости выработки концепции реформирования системы образования. Это делалось в общем контексте пересмотра принципов функционирования и развития социальной сферы в новых условиях. Наметившаяся в это время относительная макроэкономическая стабилизация и ожидание начала экономического роста требовали изменения принципов организации деятельности социальной сферы, ее большей увязки с формирующимся рыночным окружением.

Особое значение в этом контексте приобретала реформа системы профессионального образования в силу ее как прямого, так и косвенного воздействия на рынки труда и, соответственно, технологий. Вместе с тем перестройка профессионального образования, структуры выпуска специалистов, соотношения объемов подготовки на различных уровнях образования (начальное – среднее, а также среднее – высшее профессиональное образование), переориентация на региональные потребности в кадрах не могли не затрагивать в той или иной степени систему общего образования. Одновременно вставал вопрос о роли государства в организации деятельности образовательной сферы, включая и его бюджетные обязательства.

К осени 1997 г. были подготовлены два проекта концепции реформирования системы образования. Разработку первой концепции осуществляла группа экспертов под руководством министра образования В.Г. Кинелева, работой второй группы руководил первый заместитель министра А. Н. Тихонов. Обсуждение этих двух альтернативных концепций реформы образования вызвало острую полемику в образовательном сообществе.

Первая концепция имела более общий характер и была в большей мере ориентирована на совершенствование деятельности системы образования в целом, включая перестройку ее структуры, повышение качества образования и одновременно микроэкономической эффективности функционирования ее отдельных звеньев, а также решение текущих финансовых проблем. По сути дела эта концепция выражала ту линию в реформировании системы образования, которая утверждала целевой подход в противовес “остаточному принципу финансирования” данной сферы.

Вместе с тем критики этой концепции в качестве ее недостатков отмечали размытость, вневременность поставленных целей; отсутствие внятного механизма их реализации; декларативность предлагаемых решений насущных проблем системы образования, в первую очередь таких “горящих” вопросов, как своевременность выплат заработной платы работникам образовательной сферы и погашение задолженности по коммунальным платежам.

Во второй концепции, более узкой по степени охвата обсуждаемых проблем, основное внимание уделялось реформированию организационно-экономических условий деятельности как системы образования в целом, так и образовательных учреждений, в особенности при разграничении компетенций и ответственности бюджетов всех уровней, а также всех уровней управления образованием. Авторы этой концепции исходили, прежде всего, из ресурсных возможностей, которыми в новых условиях реально располагала или в потенциале могла располагать система образования.