В связи с решением проблем разделения ответствен­ности и определения ее статуса возникает также необ­ходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процес­суальных норм, предусматривающих порядок привле­чения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

Отсутствие в бюджетном законодательстве процессу­альных норм повлекло за собой обращения в суд субъек­тов, привлеченных к административной ответственнос­ти, которые оспаривали не только сам факт администра­тивного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.

Кроме того, как справедливо указал Конституцион­ный Суд РФ, введение ответственности за администра­тивное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливос­ти, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также ха­рактеру совершенного деяния. Как мы выше указыва­ли, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за неце­левое использование бюджетных кредитов в фиксиро­ванном размере — двойная учетная ставка Банка Рос­сии. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмер­ности. Следовательно, при внесении изменений в Бюд­жетный кодекс РФ размер штрафа должен быть уста­новлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следу­ет обратить внимание на то, что ставка рефинансиро­вания Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при ис­числении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует пре­дусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необ­ходимо, в федеральных законах о федеральном бюдже­те дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из ус­тановленного минимального размера оплаты труда.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня дале­ки от совершенства, несмотря на их широкое примене­ние. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определе­ния роли бюджетного права в правовой среде, утверж­дения бюджетной ответственности как самостоятель­ной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджет­ного и административного законодательства.[37]

3. Эффективность финансового контроля в Российской Федерации

3.1.Эффективность использования средств высокодотационных региональных и местных бюджетов

Принцип эффективности и экономности использо­вания бюджетных средств особое значение приобрета­ет при исполнении высокодотационных бюджетов.

Отделение Федерального казначейства по г. Адыгей­ску со второй половины 2002 г. осуществляет кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов двух му­ниципальных образований - г. Адыгейска и Теучежского района. В настоящее время в отделении осуществля­ется кассовое обслуживание исполнения бюджета г. Адыгейска. Более 80% доходной части этих бюджетов формируется за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из вышестоящих бюджетов.

В связи с реорганизацией структур ЦБ РФ и ликви­дацией РКЦ, балансовые счета 40204 органов федераль­ного казначейства по кассовому обслуживанию испол­нения местных бюджетов открыты в кредитных организациях. Дотации вышестоящих бюджетов, находящи­еся на этих счетах, не только завышают краткосроч­ную ликвидность этих кредитных организаций, но и ис­пользуются в качестве бесплатного источника кредитных ресурсов. При этом, в конечном счете, федераль­ный бюджет, вынужден прибегать к краткосрочным и долгосрочным заимствованиям, нести расходы по об­служиванию долговых обязательств.

Важным резервом повышения эффективности исполь­зования бюджетных средств является ускорение их обора­чиваемости. Анализ оборачиваемости бюджетных средств в 2003-2005 гг., показывает, что среднедневной остаток средств на балансовом счете 40204 составляет 2,9 млн. руб., в отдельные месяцы достигает 5-6 млн. руб. При этом среднедневной кассовый расход не превышает 320 тыс. руб., соответственно оборачиваемость бюджетных средств со­ставляет около 9 дней, а в отдельные месяцы — 15-17 дней.

Так как величина кассовых расходов заложена в бюджет изначально и практически не изменяется, ускорение обо­рачиваемости бюджетных средств возможно путем мини­мизации остатков на соответствующем балансовом счете.

Одним из вариантов решения проблемы является предоставление не полной суммы дотации на счет глав­ного распорядителя средств местного бюджета, а толь­ко в сумме прошедших процедуру санкционирования бюджетных расходов по заявке органа федерального каз­начейства, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета, аналогично подкреплению счета 40116. При этом до момента фактического использова­ния безвозмездные и безвозвратные перечисления из вышестоящего бюджета находились бы на счете по уче­ту средств этого бюджета, поддерживая его ликвидность.

Увеличение на один день, для подкрепления балан­сового счета 40204 суммами дотаций, времени прохож­дения платежных документов получателей средств ме­стного бюджета не существенно, так как иногда суммы дотаций на счете главного распорядителя и получате­лей находятся неделями. Но при этом скорость обора­чиваемости бюджетных средств существенно увеличит­ся, а продолжительность одного оборота составит 3-4 дня, что в нашем случае означает двукратное увеличе­ние оборачиваемости, а следовательно, и эффективно­сти использования бюджетных средств.

Предложенный метод предоставляет возможность более эффективного управления бюджетными средства­ми, уменьшает потребность в заимствованиях на внут­ренних и внешних финансовых рынках, сокращает рас­ходы на обслуживание государственного долга.

Актуальной является разработка системы, позволя­ющей оценивать количественные результаты эффектив­ности использования бюджетных средств. Показатель оборачиваемости мог бы использоваться в качестве од­ного из единых критериев как эффективности исполь­зования бюджетных средств, так и деятельности орга­нов Федерального казначейства по кассовому обслужи­ванию исполнения бюджетов, а главных распорядите­лей — по исполнению бюджетов.

В зависимости от делегированных полномочий, роль казначейства может изменяться от пассивной — «кас­сира» (когда оно лишь выделяет средства в соответствии с утвержденным бюджетом), до активной и даже более, как, например, в США, где Казначейство является од­ним из самых влиятельных ведомств и несет ответствен­ность за всю финансовую политику государства и все его имущество (в США «Казначейство» является аналогом министерства финансов страны, а не аналогом российского Федерального казначейства. Федеральная структура, носящая название «Ми­нистерство финансов», в США отсутствует).