Введение

Европейская Комиссия (ЕК) — ведущий институт Европейских сообществ и Европейского Союза. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Если Европейский Совет и Совет призваны при осуществлении задач и целей европейской интеграции стоять на страже учета и согласования национальных интересов, то Европейская Комиссия, как, впрочем, и Европейский парламент, и Суд ЕС, призваны отражать и защищать интересы европейской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия ЕС и Союза со стороны государств-членов. Об этом, в частности, говорят и учредительные договоры, согласно которым Комиссия выполняет функции стража европейской законности, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Характеризуя правовой статус Комиссии, ее нередко сравнивают с правительством в суверенных государствах. Это утверждение верно лишь отчасти. Действительно, Комиссия играет решающую роль в управлении делами Сообществ и в определенной мере Союза. Под ее началом работает разветвленный административный аппарат. Комиссия обладает собственной распорядительной властью. Она является распорядителем кредитов по бюджету. Комиссия играет весьма важную роль в осуществлении законодательного процесса. Все это, безусловно, сближает Комиссию с таким институтом, как правительство в суверенных государствах. Вместе с тем ни по способу формирования, ни по характеру осуществления своих полномочий Комиссия не представляет собой аналога национальному правительству. Это подчеркивается и тем фактом, что Комиссия нигде в официальных документах не именуется носителем исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению решений осуществляются преимущественно на основе делегирования со стороны Совета.

1. Порядок формирования

Порядок формирования Комиссии претерпел существенные изменения с созданием Европейского Союза. Назначение Председателя и членов Комиссии осуществляется государствами-членами Европейского Союза. Встречающееся иногда утверждение, что назначение производится Советом, неправильно. Конечно, организационные структуры Совета могут быть использованы при решении данного вопроса, но, тем не менее, формально решение выносит не Совет. Назначение производится на основе соглашения между государствами-членами и только при условии достижения консенсуса. Кандидатуры на замещение мест в Комиссии предлагаются государствами-членами. Всего по состоянию на конец 1999 г. в Комиссию входило 20 членов. Пять государств — Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция — имели по два места, а остальные 10 – по одному месту. В названное число членов Комиссии входит и ее Председатель. В соответствии с Договором о Европейском Союзе формированию всего состава Комиссии должно предшествовать достижение соглашения по кандидатуре Председателя Комиссии. Практика подтверждает, что даже возражение одного из государств-членов Союза против выдвинутой кандидатуры исключает возможность назначения (так было, например, в 1994 в отношении кандидатуры бельгийского премьер-министра Деана). Выдвинутая кандидатура представляется на одобрение Европейскому парламенту. Одобренный Парламентом кандидат совместно с правительствами государств-членов участвует в подборе кандидатур, предлагаемых к назначению в состав членов Комиссии. Выдвинутые таким образом кандидаты совместно с Председателем уже в качестве коллегиального органа представляются Парламенту, который должен вынести свое суждение. В случае одобрения со стороны представительного органа правительства государств-членов с их общего согласия производят официальное назначение Комиссии, и она приступает к исполнению своих обязанностей.

Ныне действующая Комиссия сформирована в июле 1999 г., и ее состав утвержден в сентябре. Возглавил Комиссию бывший глава итальянского правительства Романо Проди.

Председатель и члены Комиссии должны удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего, все они должны состоять в гражданстве Европейского Союза. Каждое государство-член Союза должно быть представлено не менее чем одним, и не более чем двумя своими гражданами. Эти последние должны обладать высокой профессиональной квалификацией, практическим опытом и осуществлять свои функции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внимание придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии недостижима, тем более что возможность нового назначения по истечении срока полномочий зависит, прежде всего, от национального правительства. Тем не менее, во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться интересами интеграционных объединений и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных договорах. Члены Комиссии, или, как они зачастую именуются, комиссары, должны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на добропорядочное и скромное поведение и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяется в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходу в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, может влечь за собой принудительную отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности (речь идет, в частности, о некоторой разновидности судебного иммунитета).

Подтверждением высокого профессионализма чаще всего на практике служит предшествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По общему правилу места в Комиссии занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управления. Увы, конечно, далеко не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблюдения правил добропорядочного управления. Политический кризис, разразившийся в марте 1999 г. и связанный с целой серией скандальных разоблачений деятельности отдельных членов Комиссии, вызвавший, в конечном счете, ее коллективную отставку, показал, что соответствующие обязательства выполняются отнюдь не всеми членами Комиссии в полном соответствии с требованиями учредительных актов. Достаточно напомнить, что, например, Эдит Крессон, являвшаяся комиссаром, ответственным за людские ресурсы, и занимавшая в прошлом пост премьер-министра Франции, была обвинена в финансовый злоупотреблениях (что впрочем, не было подтверждено официально) и неоправданном фаворитизме (ее личный дантист был назначен советником комиссара, хотя ни по своей квалификации, ни по роду деятельности никаким опытом в сфере управления людскими ресурсами не обладал, зато он регулярно получал более чем высокую заработную плату из казны Европейских сообществ.)